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鄂西少数民族地区行政执法责任制的现状、问题及对策
 发布时间: 2009-06-22 17:47:35   作者:易凤兰   来源:   浏览次数: [ ] [打印文章] [关闭窗口] 
摘要: 鄂西少数民族地区行政执法责任制的现状、问题及对策

鄂西少数民族地区行政执法责任制的现状、问题及对策

中南民族大学行政执法责任制调查组

行政执法责任制作为一种行政法律制度,始创于上世纪90年代初的一些地方法制工作实践,是一些地方政府机关为规范行政执法行为而创设的一种新的监督机制,这项行政执法全新监管的崭新实践在随后的发展中得到党的十五大、十六大的明确规定。十五大报告中明确提出:“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制。”此后,我国各地政府陆续展开了行政执法责任制的建制及推行工作,经历了一个由局部的监督制度发展到集监督制度、程序制度和责任制度为一体的综合制度体系的发展过程。经过数年行政执法责任制的实施,在形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制方面,以及在如何政府强化公共服务职能和公共服务意识,简化公共服务程序,降低公共服务成本,建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制方面都作了积极探索和富有导向性的实践。为了对少数民族地区的行政执法责任制的实施情况有一个比较全面系统、深入细致的了解,我们按照国家民委部署的暑期民族工作调研活动安排,于2004年暑期用了近一个月的时间,对恩施土家族苗族自治州所辖的三个县市进行了实地调查。现将调查情况为分三个部分报告如下。

一、行政执法责任制的现状

(一)实行行政执法责任制起步早,并初步形成较为成型的行政执法责任体系

恩施土家族苗族自治州属云贵高原的东延部分,全境绝大部分是山地,东邻本省宜昌地区,南至湘西土家族苗族自治州,西北、西南连四川黔江、万县地区,北接神龙架林区。境内山峦起伏,沟壑纵横,平均海拔1000米以上,在这崇山峻岭中生活着土家族、苗族、汉族、侗族等27个民族,以土家族、苗族为主的少数民族占其总人口的52.6%。全州辖恩施市、利川市及鹤峰县、建始县、巴东县、咸丰县、来凤县、宣恩县,共八个县市。总面积为24460平方公里,人口378万。(参见图1) 作为我国最年轻的自治州,她在2003年迎来了建州20周年大庆,正处于一个发展的最好时期。

在恩施州域内,利川市最早开始实行行政执法责任制,1996年利川市委、市政府联合召开实施行政执法责任制的动员大会,要求全市乡镇及市直机关的领导参加。在这次大会上,市委市政府向全市所有行政机关提出实行行政执法责任制的要求,并成立由市政府统一组织领导,市政府法制办具体负责,各乡镇、市直机关具体实施的行政执法责任制责任体系。利川市行政执法责任制的启动,很快对州域内的其它县市产生重大影响,建始县、宣恩县也都在本县范围内推行行政执法责任制。执法责任制作为一种规范和有效监督行政执法行为的新制度,在提高行政执法效率、监督和规范行政执法活动等方面明显显示出优势,这些县市在行政执法方面的创造性做法很快得到州政府法制办的肯定,并于1997年下半年起草一份有关推行行政执法责任制的报告提交给州政府,旨在全州各县市普遍推行这一制度,这份报告经州政府常委会讨论获得通过,在这之后,恩施州政府在全州所辖的八个县市开始全面推行行政执法责任制。从我们调查的情况来看,该地区经过多年的行政执法责任制的实践,已初步形成较为成型的行政执法责任体系。

3:关于调整来凤县行政执法工作领导小组的通知

如以来凤县的行政执法责任制为例,(参见图2)《来凤县行政执法责任制实施办法》明确规定:“县人民政府统一组织领导本行政区域的行政执法责任制的建立和实施。具体工作由县政府法制机构负责。县政府工作部门行政执法责任制具体工作由该部门承担法制工作职能的机构负责。”“县政府向上级人民政府、县政府工作部门向本级人民政府和上级主管部门报告实施行政执法责任制情况,并接受上级人民政府、本级人民政府和上级主管部门(以下统称上级行政机关)的监督。”从这个规定中我们看到的是一个明确肯定、上下联动的行政执法责任体系:来凤县政府对上级人民政府负责,县政府工作部门对本级人民政府和上级主管部门负责,县政府及县政府各工作部门落实本部门、单位的行政执法责任制工作。根据调查,来凤县现正在运作的执法责任制体系是以常务副县长廖于实为组长、县政府办公室副主任赵海林为副组长,由26个县政府职能部门的行政首长组成为一级,(参见图3)再由各执法部门以岗位责任制的形式落实到具体执法科室和执法人员为较低一级,上级对下级、行政首长对组织成员提出目标要求,并实行监督、考评的责任体系。

 

(二)依法界定执法职责,将行政执法责任制落到实处

实施行政执法责任制,必须明确执法机关和执法人员的执法职责、权限和范围,只有明确了作为行政执法主体是谁,行政执法所依据的法律、法规、规章是什么,行政执法职责的范围和具体任务是什么,才能进一步把执法职责层层分解,使之落实到具体的行政执法机构和具体的行政执法人员。从调查情况来看,一般从以下三个方面开展了实施行政执法责任制的基础性工作。

1.认真进行行政执法主体资格的认定和公示

行政执法的宗旨就是通过行政执法主体的执法活动来有效地保障公民权益,建立各种正常的社会关系和社会秩序,使法律、法规的规定得到实现。因此,确认行政执法主体是防止行政越权,保证依法行政;确定行政行为的效力,保证行政职权的顺利实施;以及确定行政诉讼被告人,保证行政相对人获得及时救济的前提条件。我们看到,调查地的有关机构都认真地进行了行政执法主体资格的认定和公示的工作。

如来凤县政府法制办在它2003年6月13日的一份《来凤县行政执法有关情况的报告》中报告:“一、本级政府经法制机构登记确认并公告的行政执法主体有34个,行政执法人员587人,其中:行政编制人员304人,事业编制283人。”

2.实行行政执法依据的公示与备案

为了防止执法违法和执法不当,从行政执法的源头上采取了具体措施。一是行政机关向社会公开其执法依据,二是要求行政机关将自行制定的有关行政执法的规范性文件依法进行备案。调查中,从一些行政机关的行政执法公示栏或服务窗口看到有关行政执法依据的内容。各行政机关的公示栏在公布其执法依据时有的依法规范内容依次列举,有的是依法规范的效力等级依次列举,下面分别看实例:

如恩施州农业局在它的公示栏中对其执法依据的列举:(参见图4“1.农业法;2.农业技术推广法;3.种子法;4.农药管理法;5.农药字处理条例实施办法;6.湖北省农药管理办法;7.农药限制规定;8.肥料微机房管理办法;9.湖北省耕地地力保养管理办法;10.湖北省蔬菜基地建设保护办法;11.

植物检疫条例;12.植物检疫条例实施细则(农业部分);13.湖北省农业植物实施办法;14.湖北省农业管理条例;15.湖北省农业机械安全监督管理办法;16.植物新品种保护条例;17.湖北省农村能源管理办法;18.湖北省农业环境保护条例;19.湖北省农产品基地环境管理办法;20.野生植物保护条例;21.基本农田保护条例;22.湖北省实施《中华人民共和国种子法》办法;23.主要农作物品种审定办法;24.农作物种质资源管理办法;25.农作物种子生产经营许可证管理办法;26.农作物种子标签管理办法;27.农作物商品种子加工包装规定;28.主要农作物范围规定;29.无公害农作物范围规定;30.湖北省无公害农产品管理办法;31.农业转基因生物安全管理条例;32.恩施自治州农作物种子管理条例;33.农业行政处罚程序规定;34.相关法律法规。”

 

恩施州林业局对其执法依据则依据法律效力的不同进行了分类列举:(一)法律《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》……;(二)行政法规《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国野生动物保护实施条例》……;(三)地方法规《湖北省林业管理办法》……;(四)行政规章《林地管理暂行办法》……。

行政执法机关除依法律、法规、规章执法外,还可依据自行制定的一些规范性文件。因此,对行政执法机关自行制定的规范性文件进行严格监督,是从源头上严格把关行政执法行为的又一重要方面,以防行政机关借制定规范性文件的权利乱设处罚、滥定项目、乱摊派等。如,《来凤县行政执法责任实施办法》第二十四条所规定的行政执法机关自觉接受监督的事项中就有“(一)规范性文件备案制度”的规定。该规范性文件的第二十九条也作了类似的规定“行政执法机关制定规范性文件,应经过行政执法机关法制工作审核,并依法备案。”从实际情况来看,这个规定是非常必要的。如来凤县政府办公室2003年9月29日公布了他们对1990年至2002年间以政府名义制发的规范性文件的清理结果,数据如下表:

1990--2002年来凤县规范性文件清理结果统计表

时间起止

 涉及单位 (个)

制发文件总数(件)

清理结果

废止

需修改

继续适用

1990??2000

32

132

63

24

45

3.分解责任到岗到人,强化责任意识

责任行政体现了行政机关与行政相对人之间法律关系的本质。一方面,行政相对人作为社会成员,需要行政机关提供高效、恰当的服务;另一方面,行政机关从社会获取权力为社会提供服务,行政权的行使必须向社会负责,不能超越社会所允诺的界限。从我们调查的情况来看,各行政执法机构对其职责范围作了明确规定。图8是恩施州工商管理局的政务公开标,栏中对州局的主要职责作了明确规定。

以下内容是图5第三栏“州局主要职责”的详细规定。州工商行政管理局是州政府主管市场监督管理和行政执法的职能部门。其主要职责是:(一)研究制订全州工商行政管理方针、政策和有关管理办法、制度。(二)主管全州工商企业和人事经营活动的事业单位、社会团体、公民个人的登记注册工作,核发有关证、照,依法监督检查登记注册单位的登记注册行为。依法核定登记注册单位的名称。(三)受省局委托,依法办理在我州境内的中外合资企业、中外合作企业、外商独资企业和外国(地区)常驻代表机构的登记注册,监督检查其登记注册行为。(四)监督管理消费咏叹调?生产资料市场,参与监督管理金融、证券、劳动力、技术、房地产、信息等生产要素市场和期货市场、文化市场。参与对全州市场布局的论证和规划,培育和发展市场体系。对全州各类交易市场开展登记和统计工作。(五)依法监督检查市场主体的交易活动,查处垄断、不正当竞争、侵犯消费者权益及其他市场交易违法违章案件,依法或经州政府授权,组织开展全州性的市场监督与行政执法活动。(六)依法监督管理经济合同,对全州经济合同仲裁机构的工作进行指导。(七)依法对注册商标进行管理,查处商标侵权行为,保护注册商标专用权;指导企业商标工作,组织驰名商标的评选的推荐;监督管理商标印制,指导商标代理机构工作。(八)制订广告业发展规划的产业政策,依法监督管理广告宣传和广告经营活动,指导广告业发展,会同有关部门审批广告经营资格。(九)依法对全州个体经营户、个人合伙和私营企业被告监督管理,规范其经营行为,引导个体、私营经济健康发展。(十)完成上级交办的其他工作。

 

与行政机构职责范围有密切联系的,诸如明确执法依据、执法权限、岗位职责等,调查地的行政机关在这些方面都进行了大量的工作,并取得一定成效,这里可参看有关问题的数据统计:(参见表1)

表1

您是否明确本机关(或本单位)作为执法主体的法定依据?

1)明确

2)大概知道

3)不太清楚

4)不清楚

80.9 %

6.38%

6.38%

6.38%

您是否明确本机关(或本岗位)的执法权限和范围:

1)明确

2)大概知道

3)不太清楚

4)不清楚

85.1%

14.9%

0.00

0.00

另外有些行政机关对行政执法人员还实行定岗监督,图6、图7是来凤县质量技术监督局和来凤县建设局公示栏的一部分,上述两个行政机关对本单位执法人员的照片、职务等进行了公示。

 

7:来凤县建设局公示栏部分内容

应该说实行责任制,将责任落实到岗到人,对行政执法人员的行政执法行为约束力明显增强,有百分之九十多的人都感到责任制的约束。(参见表2

 

2

您认为实行执法责任制给您最深的感受是

1工作不敢怠懈了

2在执法时不敢乱来了

3注意处理好机关里上上下下的关系

44.7 %

48.9%

6.38%

(三)建立评议考核制和过错责任追究制

评议考核制和过错责任追究制是行政执法责任制中非常重要的组成部分,如果执法责任制中没有相关内容,责任制就失去约束,就不成其为责任制。评议考核制和过错责任追究制作为执法责任制的重要保障措施,其目的是为了保证行政执法的行使者受到一定的约束,从制度对行政执法人员的实际操作上看,评议考核制是一种经常性的约束监督措施,而过错责任追究制只是一种附条件的约束监督措施,是对行政执法的行使者违法执法后所采取的一种威慑措施。《来凤县行政执法责任制实施办法》第七章是评议考核专章,该章关于评议考核的时间、目标、内容、方式、结果都作了规定。根据规定,该县人民政府对其工作部门和下级人民政府实施行政执法责任情况每年进行评议考核,并将其纳入年度工作目标考核范围。评议考核的主要内容包括:①行政执法的组织领导情况;②法制工作机构和行政执法队伍建设情况;③法制宣传教育的情况;④规章或其他规范性文件的制定、备案、审查和清理情况;⑤实施具体行政行为的情况;⑥行政执法检查情况;⑦行政复议和行政诉讼应诉工作情况;⑧对执法违法行为责任追究情况等。评议考核的方式,实行自查自评与组织互评、考评相结合,采取百分制计分的办法。其评议考核的结果报上级行政机关,县人民政府及其工作部门应适时表彰、奖励行政执法工作成绩优秀的单位和个人。

关于过错责任追究制度建设,在调查中我们获取了大量的实证材料,例如图8,该图拍自来凤县农业执法大队的办公地(参见图8),图中的《过错责任范围》和《过错责任的承担形式》详述如下:

过错责任范围

 

有下列情况之一的属过错责任,应予追究:

一、对依法应当办理的有关申请故意拖延、拒绝办理;或者弄虚作假,对依法不应当办理的有关申请擅自办理;

二、越权或者违法实施行政处罚的;

三、擅自脱岗、失职或者玩忽职守造成过错责任的;

四、接受说情、吃请、受贿造成过错责任;

五、不负责任,不深入调查造成过错责任的;

六、不听从领导或他人正确意见,主观行为造成过错责任;

 

七、领导干部利用职权反比指使他人造成过错责任的;

 

八、其他依法成为追究责任的行为。

过错责任的承担形式

一、责成写出书面检查,进行批评教育;

二、在一定范围内通报批评;

三、扣发津贴、取消评先表模资格;

四、赔偿因过错造成的部分或全部经济损失;

五、报请有关部门给予相应的党纪政纪处分;

 

六、触犯刑律的报司法机关依法追究刑事责任。

还有,如恩施州农业局也将《执法过错责任追究制度》明示在窗口,(参见图9)。总之,从调查的情况来看,在对行政机关及行政执法人员职务行为进行评议考核和过错追究等方面都建立了相关制度。

(四)促进行政执法队伍建设,努力提高执法人员综合素质

行政执法责任制作为规范行政执法活动,防止执法违法的制度安排,其制度功能的释放还有赖于行政执法队伍的状况。这次调查应该说有不少东西值得留念和回味,但给我们留下最深印象的是那些具有丰富工作经验、较强的理论素养、对本职工作有着执着的热情和追求的执法人员。像恩施州农业局法规科的幸坤富科长说到他们的一些执法依据时,甚至连该依据的具体出处都说得清清楚楚;工作勤奋、善于思考的州统计局农调队的李承章,在我们前去采访时给我们看当天的《恩施日报》上他的一篇有关本职工作的研究论文,所表现出来的那种对本职工作的认真和执着溢于言表;朴实的来凤县农业执法大队队长邓永华;不苟言笑、工作有板有眼的鹤峰县农业局种子监理站李有程站长、每月只领五、六百元薪水而?脸阳光的来凤县大河镇副镇长杨超,等等不一而足,他们的名字和他们鲜活生动的形象在我写这份调查报告时一个个跃然在眼前,他们只是我们整个执法队伍中的普通一分子,但从他们身上比较客观真实地反映了整个执法队伍主体的综合素质水平和精神风貌。下面我想特别说一下我们去来凤县农业执法大队调查时所了解到的一个案例,这是一个比较典型的案例。它经历了行政处罚、复议和诉讼整个过程。这个案例就是我们行政执法人员的法律素质和执法水平真实写照的一个缩影。

案情简介:2002年10月17日凌晨3时许,来凤县农业执法大队接到一“110”巡警的报案电话,报告有一东风140车先后开到两处装运谷种。农业执法大队的执法人员邓永华、赵胜、张家华立即赶到现场,经查确认装运的是稻种后,即将该批稻种扣押,并由当事人丁中富签字认可。该案即在当天上午报农业局主管领导批准立案。立案后,对当事人丁中富(稻种销售者)、田金刚(货车司机)进行了询问,询问中丁中富对其违法收购和销售稻种一事供认不讳。据此,县农业局依法于11月26日下达来农行决字〔2002〕第4号行政处罚决定,(1)责令改正;(2)没收违法经营的杂交水稻种子壹万伍仟斤;(3)罚款壹仟元。但在农业局作出处罚决定后,丁中富改变先前的说法,称这些稻种并不是他的,而是一些农户存放在他那里的,并找来一些“证人”为其作证,据此,丁中富认为农业局认定他非法经营种子没有事实依据,2000年12月12日向来凤县人民政府申请行政复议。复议结果是决定维持被申请人作出的处罚决定。丁中富不服,又向县人民法院提起诉讼,在后来的诉讼中,丁中富又向法院提交撤诉申请,法院作出的行政裁定书,准许丁中富撤诉,案件受理费由丁中富负担。

该案之所以能办成铁案,经复议、诉讼,仍能经受得起多重考问,正好说明执法人员在执法中,不仅能依法认真履行职责,而且具有严格依法执法的能力和水平。从我们所查该案卷宗,农业局对该案当事人丁中富作出的行政处罚具有以下特点:第一,程序合法。该处罚决定从立案、扣押、调查取证、听证到作出处罚,完全符合法律法规的规定。卷宗中我们看到有:2002年10月17日填立案表一份;该案的证据材料(证据登记保存清单一份、涉案人员的询问笔录38页;报案人的说明材料一份);案件处理意见书一份;违法行为处理通知书一份;行政处罚听证告知书存根一份;处罚听证会报告书;行政处罚决定书一份;处罚文书送达回证等,反映了作出行政处罚决定的完整过程完全符合法律的程序要求。第二,内容合法。立案后,执法人员做了非常细致的调查取证工作。为了查清丁中富的这些稻种的来龙去脉,对卖种子给丁的农户、对丁找来运货的司机、对丁已联系的销往地的人员等都进行了调查,对每个人询问时都作了非常详细的询问笔录,这些调查和报案人的证明及扣押的物证一起所形成的证据链,能够确切的确定丁中富不具备经营种子资格却非法经营种子的违法事实。该处罚决定书正是建立在已取得的这些确凿证据的基础上作出的,该处罚决定书的内容合法。第三,运用法律准确。《种子法》规定,种子经营实行许可制度。主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子的经营许可证,由种子经营者 所在地县级人民政府农业行政主管部门审核,省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门核发。对违反该法的法律责任的规定有:违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府农业行政主管部门责令

10:在来凤县农业局采访时……

改正,没收种子和违法所得,并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款;没有违法所得的,处以一千元以上三万元以下罚款。据此可以清楚的看到农业局对丁中富作出的处罚的完全适当。第四,形式合法。该案各种文书的填写、送达;证据的采集都符合法定形式。

 

当然,行政执法队伍的主体所反映出来的这种实际状况,与执法责任制的推行和实施不无关系。也与当地政府及行政机关重视行政执法人员综合素质的培养和和提高分不开的。如《来凤县行政执法责任制实施办法》规定,行政执法机关对新颁布的法律、法规及规章,应在颁布后一个月内组织集中宣传。我们这次去调查正碰上《行政许可法》的正式实施,各县市通过短期培训、专家报告会、专题讲座、研讨会等形式进行大力宣传和学习。除此外,对执法人员还定期进行法律和业务知识培训,并对执法人员工作必需的业务、技术知识进行考核。另外从我们设计的《行政执法机构调查表》收集的一些信息来看,该地区行政执法人员的文化程度是比较高的。回收的12张行政执法机构调查表共有执法人员383人,其中大专以上文化程度的有289人,占其调查总人数的75.45%。无论是行政单位培训和提高人员素质的制度及措施,还是执法人员本身具备的文化水平,都为建立一支高素质的执法队伍创造了条件。

(五)行政执法责任制的新视角--综合行政执法

根据党中央、国务院关于深化行政管理体制和行政执法体制改革的部署要求,恩施州各县市从实际出发,积极开展综合行政执法试点,从我们调查的情况来看,目前恩施州的综合行政执法主要在农业部门展开。综合行政执法,指的是一个行政机关或具有公共管理职能的组织在法律的授权范围内或者根据其他行政机关的委托,依照法定程序,对一定范围内行政事项行使原由多个行政机关或多个专业执法机构行使的法定的行政检查权和行政处罚权的执法制度。它既有别于联合行政执法,又有别于专业行政执法。联合执法从执法主体上看是由两个以上的行政机关联合执法,并分别依各自职权以自己的名义或者联合行使执法权。而且联合执法有较强的突击性,专项整治活动一旦结束,联合执法主体就解散。而行政机关以专业管理法律规范为依据,单独行使其全部权力的专业执法,虽然在执法机制上都具有长效性特点,即执法主体、权力与职责固定,但从行政执法主体权力上看,专业行政执法比综合行政执法的主体权力广泛。专业执法主体权力包括受理、登记、审批、许可、收费、检查、调查、裁定、调解、仲裁、强制、处罚、奖励等等,而综合行政执法主体的权力主要限于行政检查权与行政处罚权。

恩施州于2002年启动农业综合行政执法的工作,其直接推动力是新《中华人民共和国农业法》关于“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍,实行综合执法,提高执法效率和水平”和国务院办公厅转发的《中央编委办关于清理整顿行政执法队伍,实行综合行政执法试点工作的意见》及国家农业部《关于印发〈关于开展农业行政综合执法试点的工作方案〉的通知》等的规定。

改革开放以来,农业立法的快速发展,一方面使农业行政从依权管理向依法治农转变,同时也逐渐形成行政管理分工愈来愈细,行政机关的设置也愈多愈细,专业执法职能变得愈来愈狭窄,部门执法权限分化严重的弊端。正如恩施州农业局在2002年的工作总结中描述的:一法一站、多头分散的执法局面,农业局内的种子站、植保站、农药站、土肥站、农机站等依其各自职责所规定的管理权限范围行使行政执法权,这种局面不仅使执法机构膨胀,而且这种多机构多头分散执法,形不成合力,执法成本高,效能低,覆盖面小,执法难以到位等问题凸显。实行行政执法责任制,规范农业行政行为,还得从农业行政执法的源头上入手,恩施州农业局进行综合行政执法改革,在执法的机构设置、职能转变、执法范围、管理体制以及运行机制等方面进行了积极探索,并取得初步成效。调查中我们了解到,该地实行农业综合行政执法,主要进行了以下几方面的改革:

第一,设置机构,专司执法职能。至2003年上半年,恩施市、利川市、建始县、咸丰、鹤峰等市县都成立了农业综合行政执法大队,机构性质为财政全额拨款事业单位。执法大队归口农业局管理。执法大队的人员定编,人员编制由市县编委统一下达。(来凤县、宣恩县及巴东县也成立了农业执法大队,但单位的行政编制还没有得到正式确认)执法大队的人员原则上从原执法单位定向选拔,通过笔试、面试、组织考察等程序择优录用。第二,明确综合行政执法的范围和职能。农业执法综合的职能和范围,主要是有关法律、法规、规章赋予农业部门的执法检查权和行政处罚权。第三,全面推行农业综合行政执法人员持证上岗制度。第四,建章立制,规范执法行为。通过建立处罚备案制度、执法文字档案管理制度、错案追究制度、执法责任制考核制度等规范执法行为。有的县市规定每半年向市县农业局报送执法案件统计情况。农业综合执法大队相对集中行使行政检查和行政处罚权后,原相关行政机关不再行使这些行政执法权,保证了执法主体的唯一性和不交叉,在执法力度、覆盖面及实效性方面都大大增强。 

从调查的情况来看,实行农业综合行政执法对整合执法力量,降低执法成本,提高行政效率,规范农业执法有明显收效,特别是象恩施州域这种执法环境??责任空间区域山高路远,管理对象居住分散、办公经费短缺等,实行综合执法更为必要。从恩施州农业局2003年上半年的一份工作报告的情况看,在2003年3月至5月的打假保耕的专项治理中,各县市的农业综合执法大队“开展检查83次,检查各类农资经营门店1841户,抽样检验346份,抽检种子合格率为97.8%,农药为67%,肥料为63%,对农业违法行为实施处罚238起,其中,当场处罚187起,适用一般程序立案查处51起,其中查处种子违法案件59起、农药123起、肥料42起、农机14起,申请法院强制执行3起,罚款9.3元,没收违法所得和非法财物价值4.2万元,销毁假劣农资产品578吨,案值75万元,挽回直接经济损失1630元”。这在执法体系改革前是无法想象的。从我们回收的《行政执法机构调查表》看到,鹤峰种子站执法人员就一人,恩施州农药站也是一人,人员较多的机构也不过二、三人,如分头执法不仅可能违反法律规定,而且执法难度是很大的。

实行综合行政执法的改革,其意义不是成立一个新机构将行政执法检查和处罚权作一个相对集中那么简单,它是在深入开展行政执法责任制的过程中,对旧的行政执法体制改革的积极探索,对实现政府职能转换,理顺行政执法体制,明确执法主体、权限、范围,规范行政行为有积极意义。

二、实行行政执法责任制存在的问题及原因分析

从我们调查的情况来看,该少数民族地区实行行政执法责任制的总体状况是比较好的,除了我们在前面所归纳的各个方面外,实行执法责任制以后,对以往行政执法中一些顽症的治理也有较为显著的作用,如关于“您认为执法责任制能否有效治理执法机关的扯皮推诿现象?”认为“有较大作用”的占调查人数的40.4%,“有一定作用”的占55.3%,只有占总数4.26%的人回答“很难奏效”。(参见表3

3

您认为执法责任制能否有效治理执法机关的扯皮推诿现象?

1)有较大作用

2)有一定作用

3)很难奏效

40.4 %

55.3%

4.2%

在回答“您认为执法责任制能否有效遏制行政机关及其执法人员滥用职权?”时,分别有42.6.4%和55.3的人认为“有较大作用”和“有一定作用”,认为“难以奏效”的人数为0,认为“不一定”的为2.13%。当回答“当某一事项同时作为几个执法部门的执法对象时,您认为执法责任制是否能较好解决相互间的配合和协调?”时,回答“能较好配合”的占34.0%,回答“有一定的配合”占44.7%,在“仍然是有好处争着管,无利可图推卸责任”的回答比例为21.3%。

但另一方面,在推行行政执法责任制上也存在一些问题,主要归纳为以下四点。

(一)在行政执法责任制的认识上存在偏差

行政执法责任制作为一种制度创新,它产生的直接动因是一些地方政府机关为实现法律的目的进行有效管理对行政执法行为进行监督的一种方式,是为了有效地解决行政执法中的“有法不依”、“执法不严”、和“违法不究”的问题,用一套法律责任制度来约束和监督行政执法。从它20世纪90年代初产生后,随着我国法治进程的不断推进,这一制度也在不断发展和完善之中,人们对其制度的价值内涵也有了更清楚的认识。尽管在行政执法责任制的概念和性质上学术界没有一种共识性的结论,有监督制度说、执法制度说、工作制度说和新管理制度说等具有代表性的说法,但在行政执法责任制就是强调职权法定、权责一致、监督行政执行权的认识上却能达成统一。也就是说不管对行政执法责任制持什么观点,但一般都认为该制度是以规范和监督行政执法行为为主要内容的制度。也就是说行政执法责任制的直接目的是规范行政执法活动,实行行政执法责任制就是对行政执法行为实施严格的约束,并通过追究违法执法行为责任来监督行政职权的行使。但在调查中,在行政执法责任制的认识上,仍然存在一些问题。如在我们设计的问题:“行政执法责任制的基本内涵:”有三个选项(三个选项限选一项):“(1)行政机关内部以监督行政执法行为为主要内容的层级监督制度;(2)行政机关及其执法人员对其所实施的行政行为承担法律责任的制度;(3)强化行政机关及其执法人员的管理职能的制度。” 选(1)的比例为19.1%;选(2)的比例为38.3%;选(3)的竟然为42.6%。由此可见,受调查人员对其制度价值的认识并不是很清楚。问卷中紧接其下的问题“推行执法责任制的重要意义:”的回答更印证了上述判断。对推行执法责任制的重要意义的回答,设计了四个选项:(1)加强执法部门的内部治理;(2)加强行政执法责任意识;(3)加强行政执法服务意识;(4)是对行政管理对象实施有效管理的手段。选择第四项的竟达回答人数比例的17.0%。

(二)行政执法责任制的落实情况不甚理想

11:来凤县农业局政务公开栏

在我们对调查地的一些行政机关的行政执法责任制进行调查时,我们看到,每个单位都建立了该制度,并且每个单位也都采用一定方式将其政务内容予以公示(参看图11、12),有的单位还为复杂的办事流程制作直观、清晰的流程图(参看图13),涉及各种不同项目收费的,有的单位将收费项目名称、收费依据、收费标准等以框架图的方式予以公告(参看图14、15)。实行执法责任制,特别是实行政务公开,建立执法服务窗口等,对执法人员依法公务,提高行政管理的透明度,方便管理相对方办事,提高行政效率等有积极意义,但相对于这些形式化的东西,更重要的是我们的行政执法机关、行政执法人员在日常的执法工作中落实执法责任制规定的内容,切实按照责任制的要求履行公务。而在这一方面还存在比较多的问题。这从我们设计的《行政管理对象调查问卷》的有关提问的调查窥见一斑。问卷中有一个问题是:“如果让您给执法人员履行职责的情况打分:”该题有四个选项,分别是:(1)满意;(2)说得过去;(3)一般;(4)不满意。调查统计的结果:四项选择的比例分别为2.70%;8.11%;29.7%和45.5%。在另一个问题:“您知道执法公示制度吗,这一制度给您的感受:”有三个选项:(1)办事方便了;(2)执法机构工作作风发生重大转变;(3)没有太大改变。三者的回答比例为:24.3%;8.11%;51.4%。从调查的统计数据来看,行政管理相对人对行政执法人员履行职责的情况的评价比较低(不满意的高达调查人数的45.5%),并且占调查人数五成以上的人认为实行执法公示制并没有使执法机构的工作作风有什么显著变化。由此可见,规范行政执法行为,实现依法行政,并不是建立一个政务公开窗口、公告办事指南就可以万事大吉的,切实落实制度内容,促使行政执法者合法、积极、高效地实施行政执法,才是实施该制度的目标。

 

14:来凤县水利水产局公标栏部分内容

15:恩施州林业局公示栏部分内容


13:来凤县发展计划局公示栏部分内宾


(三)执法依据上的责任分解难题造成执法实践中的矛盾和冲突

行政执法责任制是一种以责任制约权力的机制,执法责任制通过分解法律、法规、规章规定的职责,将各执法主体负责实施的法律、法规、规章具名排列,以明确执法责任、范围和权限。也就是说,执法主体的执法责任、范围、权限是否明确,则有赖于执法依据(包括法律、法规、规章相互之间)对执法主体的执法责任划分是否界线分明。如对产品质量的监管问题,在执法实践中工商部门与技术监督部门常发生磨擦。

按照《产品质量管理法》规定,产品质量的监督管理工作由技术监督局主管,其它有关部门负有其职责范围内的产品质量管理工作。那么如何划分产品质量监督主管部门??质量技术监督局与对产品质量监督工作负有管理责任的其它部门的权限、职责范围? 98年国务院办公室发布的《国家质量技术监督局职能配置、内设机构和人员编制规定》中规定:技术监督部门“组织协调依法查处生产和经销假冒伪劣商品活动中的质量违法行为。”但到2001年8月7日,国务院办公室同时发布的《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》和《国家质量监督检验检疫总局职能配置内设机构和人员编制规定》都规定:“将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能,划归国家工商行政管理总局。”但在执法实践中,由技术监督部门负责生产中的产品质量管理、由工商部门负责流通领域中的产品质量监督是不容易划清责任范围的。例如,今年4月,来凤县有一肥料经营户销售的肥料没有达到法定的质量标准,工商局前去查处,依该案系流通领域内产品质量问题,属其权属范围,依法对该经销商罚款10000元。后来县技术监督局也前去查处,理由是该肥料的质量问题系生产本身的问题,因此作出罚款5000元的处罚决定。事后,该经销商不服,上告到县政府,最后县政府出面协调解决,由技术监督局向当事人道歉并退回罚款。并作出规定,今后凡类似案子,谁先查处,由谁负责。县政府作出这样的规定,或许可以部分解决或暂时缓和执法实践中由于责任分解不清造成的一些具体矛盾,但终究不是解决问题的根本办法。推进行政执法责任制,解决部门执法中出现的互相扯皮、互相推诿、“依法打架”、“多头多重执法”等问题,这都需要进一步清理行政执法依据,真正从源头上理顺各部门的职责。

(四)行政执法监督缺乏权威性和可操作性,监督机制难以运作

为保证行政执法真正做到合法、规范、公正、文明,也为了使行政执法责任制不致流于形式,必须加强对行政执法的监督。行政执法监督是行政执法责任制的重要内容。对于掌握了执法权力的人来说,要做到公正执法,仅由执法者本人靠觉悟,靠良心,靠道德,靠自律是远远不够的,最终也是难以靠得住的。这就要靠他律机制,靠监督制约。因此,就需要强化行政执法监督机制。只有建立健全行政执法监督制度才能使行政执法责任制得以落到实处。

但是从我们的调查中得知,在行政执法监督方面存在比较多的问题,当然这也是全国实施行政执法责任制中一个难点。譬如行政执法的行政监督中的层级监督如何解决对本部门、本机关的行政首长的监督?行政执法的行政监督中的内部监督如何解决对行政机关的行为的监督?(在行政执法监督中,通过对执法人员执法行为的评议考核、过错追究等能形成有效监督。问卷中相关问题的回答是很好的佐证。当问及“您是否在意对部门、本机关的执法责任的评议考核结果:”时,有多达76.6%的人回答“很在意”,而回答“无所谓”的为0。为什么执法人员很在意评议考核结果,问卷中另一个问题的答案为我们找到合理的解释:“对个人的执法情况的评议考核其结果与个人的切身利益有关吗?”,有78.7%的人回答“有一定的关系”,只有8.7%的人回答“没有关系”。但对一些行政部门以合法的目的为借口,谋求非法或不当利益,如乱收费、乱摊派等却没有相应的监督措施)这些问题在我们调查中都没有找到明确的答案。《来凤县行政执法责任制实施办法》中第五章是关于执法监督的规定,这里规定由县政府法制办负责政府职能部门的行政执法监督,监督主要分为两大方面,一是对各行政执法机关抽象行政行为的监督;二是对行政执法机关的具体行政行为实施监督。对行政执法机关的抽象行政行为进行监督,联系该文件的其它规定,具有一定的操作性,如要求各行政机关制定的规范性文件必须经过审核,并依法备案,规范性文件生效的程序规定保证了监督现实性。但对行政机关具体行政行为的监督,单就人力而言就不具有现实性,一个县法制办的人员编制只有三、五个人,怎么去监督一个县的三、四十个行政执法机关,况且,受行政执法的行政监督主要体现为自上而下的监督体制的影响,现有的政府法制办的行政级别也制约它的监督力度。一个强有力的监督机制,最基本的要求必须要有一个完整的监督组织体系,但从现有的情况来看,这一方面的工作还做得不够。另外,在监督者的实体性规定、实施监督的程序规定等方面都只有一些非常原则性的规定,执法监督中存在的制度性缺陷对监督制度运作的消极影响是不可避免的。

尽管行政执法责任制存在着的这样那样的问题,影响了执法责任制的效果,但我们断不可否定这个制度的积极意义。我们应寻找产生这些问题的原因是什么,在我们认真思考上述问题的原因时,我们以为经济方面的原因和行政管理体制方面的原因是造成这些问题主要因素。

1.经济发展状况对实行执法责任制的消极影响

位于湖北省西南部的恩施土家族苗族自治州受其地理位置、自然条件、历史发展等原因的限制,经济发展相对落后,在国家八七扶贫攻坚计划中全州8县市均为国定贫困县。到2000年,全州累计减少124万贫困人口,已基本解决温饱问题,国民经济和社会事业也步入良性发展阶段。但与省内其它市、州相比,经济发展水平仍相对落后。据湖北省统计局网站公布的统计资料,2001年在湖北省17个市、州国内生产总值的排名中恩施州位列倒数第五,仅126.78亿元,2001年全省农民人均年收入2352元,而同期恩施州农民人均年收入仅为1467元,仅相当于全省平均值的62.37%。恩施州的经济状况确实对行政执法责任制的实行带来一些消极影响。例如,在我们调查中了解到有些单位的全年行政拨款和整个开支相比有较大缺口,所以这些单位领导班子的很大精力首先是考虑如何补齐开支缺口,很自然地在实行责任制时很可能着重于如何“依法创收”,而不是着重于依法执政,调查中有些单位甚至将行政执法人员完成的罚没金额定为对其工作进行考核评议的指标之一。在调查行政管理相对人的问卷中有一个问题是:“您受到过什么样的行政处罚?”要求答卷人从六种行政处罚选项中来选择,调查结果是:(1)警告为33.3%;(2)罚款为50%;(3)没收违法所得、没收非法财物的为15.0%;(4)责令停产停业为0.5%;(5)或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照为0;(6)行政拘留为0。不能说罚款占受行政处罚的50%的比例就一定存在问题,但在执法实践中以罚代法、该轻罚而重罚的例子并不鲜见。可见如果这样来实施执法责任制,该责任制的作用就会大打折扣。另外由于经济因素的原因,执法人员的工作积极性也受到一定影响。如我们看到一份今年上半年来凤县农业执法大队的半年工作总结,其中对存在的问题,总结的第一条就是“工作主动性较差”,原因是“办案、工作经费不明确,我们在工作上存在严重的消极情绪,认为工作经费不足,因此,而贻误了很多坑农害农案件的查处。”可见,办案经费短缺、工作待遇差确实对执法人员的执法带来一些消极影响。

2.行政管理体制深层次原因给行政执法带来的不利影响

实行行政执法责任制,为什么仍然存在“依法打架”(对每年春季开展联合打假保春耕的运动有人编了顺口溜“打假不真打,打假是打架”)?为什么还会有“重复执法”或“无人执法”的现象?执法机关之间相互扯皮、互相推诿的事例也不是个别情况?这些行政执法中的顽症是不可能单靠实施行政执法责任制就能解决的。它和我国现行行政管理体制上的缺陷有着紧密联系。我国著名行政法学专家姜明安先生在他最近的一篇文章中对推进依法行政必须改革行政管理体制作了非常直白地分析。他认为,“其一,体制首先涉及权力关系和利益关系。这些关系处理不当,体制不合理,必然导致地方保护主义或部门保护主义,而地方保护主义和部门保护主义必然阻碍依法行政”;“其二,体制会对执法机构和执法人员的执法行为动因的形成产生影响,不好的体制产生的此种影响可能是极为负面的,它可能诱使执法机构和执法人员违法执法,甚至诱使一些人冒受处分、处罚的危险顶风违法”;“其三,体制对于执法机构、执法人员的执法作风、执法态度有重要影响,不好的体制可能助长官僚主义、衙门作风,职权划分不清、交叉、重叠的体制即导致行政机关相互之间互相推诿、互相扯皮等的现象。因此,要推进依法行政,规范政府行为,必须首先改革行政管理体制。”看过姜明安先生的分析,我们就会对调查问卷中一些问题的回答看似相互矛盾的情况不难理解了。如行政执法人员在回答“您知道什么是行政执法责任制吗?”“您是否明确本机关(或本单位)作为执法主体的法定依据?”“您是否明确本机关(或本岗位)的执法权限和范围?”等问题时,回答“明确”、“知道”的比例是很高的,依次分别占回答人数比例的68.1%、80.9%和85.1%。但在回答“您认为执法责任制能否有效治理执法机关的扯皮推诿现象?”“您认为执法责任制能否有效遏制行政机关及其执法人员滥用职权?”“当某一事项同时作为几个执法部门的执法对象时,您认为执法责任制是否能较好解决相互间的配合和协调?”时,回答的情况从总体上看显得较为保守。再看行政相对人对有关问题的回答,如“您觉得您可以监督行政执法人员吗?”其中“别自讨麻烦”和“不可能”各为27.0%、45.9%。对“如果让您给执法人员履行职责的情况打分:”其中回答“满意”的仅为2.70%,而“不满意”的比例高达40.5%。在提问“您认为,执法人员的法律素质如何:”时,下面五项选择的回答是:(1)很好:0;(2)较好:16.2%;(3)一般:37.8%;(4)较差:16.2;(5)很差:10.8,从这些问答中,我们可以清楚地看到,实行行政执法责任制虽然能在一定程度上解决执法主体不明确;执法责任、权限不清;执法行为不规范等问题,但要从根本上解决这些问题,还必须进一步深化行政管理体制的改革,进一步转变政府职能,政府机关在行使职权时应力求做到,不越位:不要把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里;不缺位:该由政府机关管的事情就要把它管住、管好;不错位:政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”;不扰民,该由政府机关管的事情,在将其管住、管好的前提下,办事手续越简便、越透明越好。

三、推进行政执法责任制的对策建议

通过上述有关少数民族地区实施行政执法责任制的现状及问题分析,我们认为今后应主要加强以下几个方面的工作:

(一)进一步加强地方立法和规范性文件的制定,推进执法责任制的制度建设

行政执法责任制作为一种新型的行政法律制度,被普遍认为具有制度创新和制度安排的特殊意义。它重塑和新构了与我国现阶段的市场经济和民主政治相适应的行政法律秩序。作为一种制度的创新,目前它正在从制度的初创阶段向制度的完善阶段过渡。对我国行政执法责任制的这种制度性评价和发展阶段的估计也适用于恩施州的执法责任的发展状况。从地方执法实践中产生的这一制度要确实承担起新构与市场经济和民主政治相适应的行政法律秩序,它必须走向制度化,获得完整地法律化特征是其制度化所必需的也是最重要步骤。从我们调查的情况来看,除来凤县政府在今年47日出台一份《来凤县行政执法责任制实施办法》外,恩施州和鹤峰县都还没有制定相关的规范性文件,特别是统揽该行政区域行政管理责任的自治州更应将制定行政执法责任制的地方立法列入工作日程,从调查得知,《恩施自治州行政执法责任制实施办法》已列入州政府2004年立法和规范性文件制定工作计划中,是年内要出台的七个规范性文件之一。还有《恩施土家族苗族自治州行政执法条例》也被列入年内要开展前期调研工作的立法项目。恩施州及其它县市行政执法责任制规范性文件的出台及配套制度建设,是推动该地行政执法责任制真正步入法制化轨道的重要环节。

在着手进行执法责任制的地方立法和规范性文件的制定工作中,以下几点需特别注意:

第一,行政执法责任制的建章立制要体现行政体制改革的精神和原则。建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,是中共十六大为中国行政体制改革设计的长远目标。在执法责任制的立制中要按照这样一个长远目标,进一步转变政府职能,改进政府管理方式,真正将政府职能尽快转变到维护公民和法人的合法权益、加强经济调节和市场监管、强化社会管理和公共服务上来。

第二,提高行政执法责任制规范性文件制定的公开化和民主化程度。现代意义上的立法是与民主的理念及制度息息相关的。为了反映立法过程的民主性,使所立之法真正体现广大人民的意志,必须在立法过程中充分听取各方面的意见。这种立法过程的公开性和民主性不仅能有效防范立法权的滥用和失控,同时也是良法孕育之母。 只有使所立之法真正成为公意的载体,积极地回应公众和市场的立法需求,彰显民意,服务社会,才会在它实施过程中得到普遍认同和自觉遵守。

第三,进一步做好确认执法主体、明确执法依据的清理工作。为保证行政执法责任制顺利开展,需要进一步做好执法依据的清理工作,形成明确的清理机制,如可以全面清理为主(如五年一次)和辅之于适时清理(发现问题及时处理),做好地方性法规及政府部门规范性文件的立、改、废工作。

(二)按法治政府目标要求,端正认识,实现情为民所系、权为民所用和利为民所谋的执法境界

2004322,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,作为未来十年全面推进依法行政的行动纲领,提出了“基本实现法治政府”④的总体目标。所谓法治政府就是按照法治的原则运作的政府,政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治作为一个与人治相对应的概念,其核心思想就是通过法律遏制政府权力,政府必须受到法律的控制。提出建设法治政府的目标,进一步深化了对依法行政的认识,从人民与政府的关系认识上,由公民义务本位和政府权力本位,向公民权利本位和政府责任本位转变,政府的权力来源于人民,受人民监督;在法治理念上,从以法治民、治事,向依法治官、治权转变;在责任意识上,从片面强调公民责任,向同时强化政府责任转变。全面推进依法行政,更加强调的是治理政府、约束政府。

在我国依法行政总体目标的全景中谈行政执法责任制的建设问题,针对恩施州的一些政府机关及行政执法人员对行政执法责任制的一些模糊认识,首先,应增强行政机关领导干部及执法人员的法治观念,使之形成强烈的法治意识:行政的内容、形式、程序都应当依照法律的规定或要求进行,凡是在法律上没有根据的行政行为就是违法行政,就应当承担法律上的责任。其次,树立责任行政观念。真正扭转原有的“官本位”、“行政权力中心主义”的观念,在行政执法中,责任明确,权责统一。第三,树立服务行政观念。使每一个执法人员真正树立自己的权力来源于人民也必须服务于人民的观念,并在行政执法实践中运用法定权责去体现服务精神,努力实现情为民所系,权为民所用和利为民所谋的执法境界。

(三)在明确划分和规范行政执法责任的基础上,加强责任主体间的配合与协调

清楚地划分和明确各行政机关的职责和权限,是保证行政机关公正、高效、充分地行使权力的前提。也是实施行政执法责任制的一项基础性工作。但这只是落实行政执法责任制在明确责任问题上的一个方面,另一方面还必须注意负有执法责任的主体之间的执法配合和协调。因为在行政执法中,对同一事项的执法往往存在法定的职责交叉情形。比如前面我们已列举的来凤县一肥料经销商的肥料质量问题,按目前我国法律规定,该县农业局、工商局、质检局都有权进行管理并具有相应处罚权。

为避免和解决数个执法主体由于法定职责而出现职权交叉的矛盾和纠纷,防止“执法密集”或“执法空白”,首先,行政执法主体应当在法定职权范围内与有关行政执法主体相互协助。对依法定职权跨行政区域或者跨管辖区域进行行政执法的,应当协助配合,不属于本单位管辖的,应当依法移送有关机关。对于一些需由数个行政机关共同履行的职能,尽可能具体划分各行政机关的职责,或明确职能交叉时各行政机关的职责分工,分清由谁主管,由谁辅之,以避免不必要的冲突。其次,应建立协调部门之间在法律、法规、规章实施中的争议处理机制,包括:对行政执法主体之间对行政执法管辖有争议的事项可通过什么途径进行处理,由谁负责处理,对处理结果不服的有哪些救济途径等。第三,针对数个行政执法主体就同一事项执法的情形,制定一些所涉行政机关在工作程序上相互协调的规范。积极协调相关部门依法履行职责,正确地处理职责交叉,不仅能消除职责交叉的负面作用,并且有助于发挥协作效应,能够帮助执法主体排除执法阻力,减少执法成本,形成执法合力,提高行政效率。

(四)加强对行政执法的监督,严肃追究执法违法责任

为保证行政执法真正合法、规范、公正、文明,也为了使行政执法责任制不至于流于形式,必须加强对行政执法的监督,并且,根据行政执法责任制的要求,一旦发现执法中的违法行为,必须严肃追究,包括追究行政执法机关的责任和追究行政执法人员的责任。

在加强监督方面,可采取以下三种方式使对行政执法的监督进一步得到强化:第一,鼓励和保护行政相对方对行政执法的监督。地方一级政府及各行政机关通过公布举报电话、公开举报途径等,为公民、法人或者其他组织行使批评权、建议权、投诉权提供条件,并对投诉、举报的事项认真核实。第二,上级行政机关应加强对下级执法机关的监督。第三,聘请专门的行政执法监督员实施监督。由于公民、法人往往是在自身遇到不公平对待以后才行使监督行政执法的权利,主要是一种事后监督,上级行政机关对下级行政机关的层级监督,由于可能存在的内部利益关系,也可能缺乏一定的监督力度。所以聘请专门的监督员实施监督,既可做到事前,事中和事后的全程监督,又可以排除内部人关系嫌疑。但必须对担任监督员的条件、监督员的权利义务,行政执法机关对监督员履行权利负有什么义务等作出详细的规定。

在追究执法违法责任方面,第一,必须明确规定应予追究的违法执法事项。第二,必须明确规定应予追究的事由。第三,必须明确规定对应予追究的违法执法的处理方式。只有对行政机关和行政执法人员违法执法应予承担的过错责任从这几个方面作出明确具体规定,才能使违法执法者应予承担的过错责任得以追究,对行政机关及行政执法人员合法、合理、正当、公正履行执法责任提供切实保障,切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。

总之,对恩施土家族苗族自治州部分地区的行政执法责任制的考察和分析,我们认为其行政执法责任制从总体上看,它还处于行政执法责任制创制时期,在这一时期,该地区在行政执法责任制方面既取得一些初步成效和积累了成功的经验,也存在一些问题。但我们有理由相信,恩施州的行政执法责任制的发展,必定会在我们党的新一代领导集体高度重视党的执政能力研究的政治环境中,随着我国社会主义法治进程不断深入完善和成熟起来。

 

                                        执笔人:易凤兰

                                                                               00四年十月六日

调查组组长:易凤兰

调查组成员:廖华、李春雷。参加调查的人员还有尚晓玲、金荣、周芳芳、刘乔等。

             

12:下坪乡工商所政务公开栏

9:图中第一、二栏为“恩施州农业局执法过错责任追究制度”

8:来凤县农业执法大队公示栏部分内容

6:来凤县质量技术监督局公示栏部分内容。

5:州工商局政务公开栏

4:恩施州农业局公示栏的部分内容-农业执法依据。

2:来凤县人民政府关于印发《来凤县行政执法责任制实施办法》的通知

1:图为恩施土家族苗族自治州区域图,三个箭头标示调查地。

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