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政策差异对中西部结合地带民族地区经济社会发展影响的调查报告
 发布时间: 2009-06-23 18:32:17   作者:成艾华 李俊杰 冯姗姗 陈祖海   来源:   浏览次数: [ ] [打印文章] [关闭窗口] 
摘要: 政策差异对中西部结合地带民族地区经济社会发展影响的调查报告

 

 

国家民委2006年度民族工作调研报告

 

 

 

题目: 政策差异对中西部结合地带民族地区经济社会发展影响的调查报告      

 

 

 

               

作者:   成艾华  李俊杰  冯姗姗   陈祖海    

 

 

 

      单位:          中南民族大学                      

 

 

时间:         2006118                   

 

 

 

 

 

 

 

政策差异对中西部结合地带民族地区经济社会

发展影响的调查报告

 

  要:中西部结合地带民族地区地处湘鄂渝黔四省市的交界处,包括湖南湘西土家族苗族自治州、张家界市、怀化市、湖北恩施土家族自治州、重庆黔江地区和贵州铜仁地区等六个地级行政区。由于远离各省(市、区)经济中心,受经济中心的辐射小,经济发展相对滞后,属于典型的行政区边缘经济”,各地区之间内部发展也不平衡。 

从政策层面看,该地区位于国家西部开发和中部崛起战略格局的交接地带,政策差异明显,在国家宏观政策、各省市区域发展战略及地方财政政策、税费政策、产业政策、招商引资政策、土地政策等方面都存在较大的差异。

近年来政策差异对该地区经济社会发展产生了不利的影响:

第一,在一些特殊的接边县出现的新的经济落差和心理失衡,使社会稳定和民族团结也受到了一定的波及,影响了民族地区共同富裕、和谐发展的实现。

第二,政策差异以行政区划为载体,对地区间“各自为政、相互封锁”产生了推波助澜的作用,地区经济协作困难,重复建设严重。另一方面造成企业利益的扭曲,使生产在地区间重新配置,前期投入大量的闲置和浪费。同时,由于政策差异在这一特定地区具有放大效应,地区之间容易夸大政策因素的作用,形成对政策的过分依赖,更容易出现政策比拼现象,严重影响到区域整体利益和长远利益的实现。

第三,政策差异影响到地区间城市合理的地域分工与协作,导致潜在的首位城市的优势降低,集聚效应和辐射效应减弱,阻碍城镇体系建设的步伐。

为此,我们提出如下政策建议:首先,国家应该实施中西部结合地带的特殊政策其次,把该地区纳入到“兴边富民行动”范畴第三,实现民族区域自治政策的制度创新第四,打破行政界限,实现政策同步,加强经济协作第五,建议国家民委出面协调成立区域经济发展合作组织。

关键词:民族地区;中西部结合地带;政策差异;经济协作

 

作者简介:成艾华1970-),男,中南民族大学经济学院讲师,经济学博士,主要研究方向:民族经济与区域经济发展。近年来承担国家民委重点科研项目及学校优秀青年教师基金各1项、参与完成了国家社会科研基金项目3项及国家民委重点科研项目1项课题。连续几年深入民族地区调查研究,利用当前主流经济学理论分析解决民族地区实际问题,并形成特色。热心民族工作事业,发表民族经济方面论文十多篇。

李俊杰(1971-),男,中南民族大学副教授,科研处副处长,硕士研究生导师,主要研究方向:民族经济学。

冯姗姗(1975-),女,中南民族大学管理学院助教;经济学硕士,研究方向:区域经济与民族经济。

陈祖海(1965-,男,中南民族大学经济学院副教授,经济学博士,硕士研究生导师,研究方向:民族经济与区域经济发展。

 

联系方式: 

联系电话:027-63269805 E-mail: chengaihua2744@163.com.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


   

 

调查缘由和调查对象选取……………………………………………………………1

一、中西部结合地带民族地区经济发展现状………………………………………2

(一)行政区边缘经济 特征明显,整体经济发展水平相对滞后…………2

(二)地区之间内部发展不平衡………………………………………………3

二、中西部结合地带政策差异………………………………………………………3

(一)国家宏观政策差异………………………………………………………4

(二)各省市区域发展战略差异………………………………………………4

(三)地方政策差异……………………………………………………………4

三、政策差异对中西部结合地带民族地区经济发展的影响………………………7

(一)政策差异导致中西部接边县经济发展出现了新的失衡  ……………7

(二)政策差异对区域经济协作产生了不利的影响…………………………9

(三)政策差异阻碍中西部结合地带城镇体系建设的进程…………………11

四、主要结论与政策建议 …………………………………………………………11

(一)实施中西部结合地带的特殊政策………………………………………12

(二)把该地区纳入到“兴边富民行动”范畴…………………………………12

(三)实现民族区域自治政策的制度创新……………………………………12

(四)打破行政界限,实现政策同步,加强经济协作…………………………14

(五)建议国家民委出面协调成立区域经济发展合作组织…………………14

五、参考文献 ………………………………………………………………………15


政策差异对中西部结合地带民族地区经济社会

发展影响的调查报告

 

调查的缘由和调查对象选取

中西部结合地带地处湘鄂渝黔四省市的交界处,包括湖南湘西土家族苗族自治州、张家界市、怀化市、湖北恩施土家族自治州、重庆黔江地区和贵州铜仁地区等六个地级行政区(见图1)。[]藏彝走廊、河西走廊、岭南山区等其他省际边界地区一样,属于少数民族聚居区,经济发展相对落后。从国家宏观政策层面看,该地区恰好位于西部大开发和中部崛起战略格局的交接地带,政策差异明显

近年来政策差异使该地区各接边地区经济发展出现了新的经济落差和心理失衡,影响了民族地区共同富裕、和谐发展的实现,对地区经济协作及城镇体系形成等都产生了不利的影响。

按照区域经济学原理,边区必须立足于各自的比较优势,进行经济合作,协同发展。四省政府需要在政策协同的基础上,逐步缩小边界地区的经济政策差距,以减少边界地区的经济摩擦和矛盾,加强经济协作,共同发展。为此,20067月,本调研组历时28天,对湖南湘西自治州、张家界市、怀化市、湖北恩施自治州、重庆黔江地区和贵州铜仁地区的政府部门、企业和居民采用座谈、访谈及问卷等形式,就中西部结合地带政策差异及对该地区经济发展的影响进行了深入的调研,并就如何促进该地区政策协同,协调地区经济发展提出了相应的政策建议。同时,该研究对相类似的多省毗邻地区经济协作发展问题,也具有一定的借鉴意义和示范效应。

一、中西部结合地带民族地区经济发展现状

(一)行政区边缘经济特征明显,整体经济发展水平相对滞后

就地理位置来看,中西部结合地带民族地区是指湘鄂渝黔四省市的交界处,下辖45个县市,其中湘西和恩施两州(16个县市)、12个自治县属于民族自治地方。这里聚居着以土家族、苗族为主的30多个少数民族,人口1300多万,少数民族人口所占比例为59.48%,是典型的集中连片的省际边界民族地区。

在本区域的6个地级行政区中,行政区与所在省(市、区)距离最近的大中城市都在300公里以上。如铜仁离贵阳360公里,黔江距重庆320公里,怀化距长沙450公里,张家界距长沙310公里,吉首距长沙400公里,恩施距武汉640公里。该地区地处内地,远离各省(市、区)经济中心,受经济中心的辐射小,政策中心的关注少,存在较为严重的政策上的盲点、经济上的冷点,整体经济发展水平相对滞后,形成了一种特殊的经济现象和经济运行方式:行政区边缘经济[]2005年,六大地区的人均GDP大致仅相当于各自所在省(市、区)的一半左右(见图2),其中2005年恩施州人均GDP仅相当于湖北省的42.97%;湘西州、张家界市和怀化市与湖南省相比分别为湖南省人均GDP47.87%72.78%63.23%;铜仁地区为贵州省的67.50%;黔江地区为重庆市的50.45%

2.中西部结合地带六地区2005年人均GDP对比表(单位:元)

资料来源:根据中国统计年鉴2005整理,国家统计局编,中国统计出版社及各地年鉴整理

(二)地区之间内部发展不平衡

从近5年来六大地区经济发展来看,地区之间内部发展也不平衡(见图3)。地处西部开发范围的黔江地区、铜仁地区近年来人均GDP增长较快,其中黔江地区人均GDP增长最快,由2001年的2547元增长到2005年的5540元,年均增长率为23.50%。尽管铜仁地区人均GDP起点较低,2001年人均GDP仅为1814元,但2005年增长到3410元,年均增长率达到17.60%。比照西部大开发政策的恩施州、湘西州也有不错的表现。但同属西部地区,却没有享受西部开发政策的怀化市人均GDP增长速度在西部大开发后的5年内,[]与其他地区相比,出现了减缓的势头,其人均GDP2001年的4415元增长到2005年的6592元,年均增长率为9.86%。这是否能说明西部大开发及其衍生的政策差异对不同地区经济发展的影响具有较强的经济发展效应呢?政策差异对各地区经济社会发展的影响程度究竟如何?下面我们将进行进一步的分析。

3.中西部结合地带六地区人均GDP分布图(单位:元)

资料来源:根据各地区各年统计年鉴整理

二、中西部结合地带政策差异

在中西部结合地带民族地区,由于在国家政策层面上分属西部大开发和中部崛起的战略格局,同时又受到各省(市、区)区域发展政策的影响,加上地方财政政策、税收政策、规费政策、项目政策、扶贫政策、土地政策及自治政策等的不同,各地区政策差异明显。

(一)国家宏观政策差异。我国现阶段已形成了东部开放、西部开发、东北振兴和中部崛起四大区域发展格局,中西部结合地带正好位于中部崛起与西部大开发的交接带。重庆黔江地区和贵州铜仁地区属于西部大开发的范围;湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族自治州属于中部,在20006月,国务院西部地区开发领导小组明确该地区比照执行国家西部开发的有关政策,标志着湘西和恩施两州正式进入西部大开发的范围,是和吉林延边自治州一起被列入国家西部大开发12+3范围的全国3个少数民族自治州。同属中部的张家界市、怀化市不能享受西部大开发政策。尽管“中部崛起”战略在两年前就已确立,但这两年间,该战略基本上还停留在政府报告和理论层面的研究上,并没有提出具体政策和措施,因此从国家政策层面上看张家界市、怀化市没有享受特别明确的政策。

(二)各省市区域发展战略差异。在区域发展战略上,各省都有相应的举措。如贵州省强力实施“东进战略”,把与湖南省毗邻的黔东作为优先发展的区域,并在与湖南省新晃自治县仅10公里之遥的玉屏自治县大龙镇设立了省级大龙经济开发区;湖南省相应地实施了“大湘西开发”战略,在20046月,将湘西、怀化、张家界3市州和邵阳、永州的7个县纳入湘西地区开发范畴,初步测算在5年内投入1140亿元支持大湘西发展,力争在2008年大湘西实现总体小康。

(三)地方政策差异

1.财政政策。在地方财政政策方面,一是获得的财政补助项目差别。对于民族地区转移支付补助,少数民族地区津贴补助,天然林保护政策补助,以奖代补等多项补助,但各地区获得的补助项目不同。二是享受的补助标准不一。由于各省市政策的差异,湖南和贵州在税收返还补助、体制补助、支出专项补助、转移支付、增加工资支付和民族地区转移支付等方面享受的补助标准存在显著差异。比如税收返还补助,铜仁地区从2001年起对新增加的增值税和消费税先征收后全额返还,而湖南三地区对“两税”增量部分按10.5的比例返还。同时,铜仁地区对土地使用税、土地增值税、资源税等“三税一收”,采用省县分税共享分别入库的办法,各得50%,有效增加了各县市的地方财政收入。三是获得的转移支付差别较大。与同属西部开发地区的湘西州相比,重庆市对黔江区除继续执行已出台的优惠政策措施外,还制定了一系列优惠政策。如财政转移支付增长幅度年均不低于15%;支持设立工资专户,新增工资由市财政负责90%以上;对城市居民最低生活保障金除调标补助外,2002年补助30%2003年后提高到50%;市里安排的重大项目原则上不要地方配套。贵州市对铜仁地区除继续加大财政转移支付力度外,对伤员和教师工资专户管理,实行省财政兜底,不足部分由省财政全额补助,确保了行政事业单位工资的按时足额发放。

2.税费政策。以财政政策的巨大利益为支撑,西部开发地区周边县市都制定了极为优惠的税费政策,企业所得税征收政策更为灵活。西部开发地区的企业所得税税率都相对较低,比如其民族自治地方的企业各定期减征或免征企业所得税,对新办交通、水利、电力等基础设施建设类企业实行两年免征,三年减半征收;对生产型企业经营期内缴纳的地方税,十年内实行先征收,年末由财政按一定比例返还企业用于扩大再生产;对境内个体工商户实行全年定税管理,基数低,年内“不调、不查、不补”。对外来投资企业及个体经营户涉及的收费项目,一律按规定收费标准的下限减半征收。以相邻的湖南新晃自治县和贵州玉屏自治县为例,玉屏县实行“一票制收费”政策,并对投资企业涉及的收费项目,一律按下限优惠50%征收,并对投资环保、“三废”治理和教育事业的,免交州内所有规费。车辆规费政策差异更大,在新晃县一台农用拖拉机每年交纳的各种费用高达1680元,为玉屏县的2倍多;中巴车年费用达22140元,比玉屏县高3000多元。据不完全统计,新晃有400多辆农用车到贵州上户,占该县实际总量的55%1000余户个体工商户迁往贵州。新晃县每年流失的税费达800万元之多。怀化市的其他县市如靖州、会同、通道、芷江、麻阳等也有类似情况。

3.地方产业政策。在应对大的产业结构调整时各地区地方产业政策也表现出较大的差异。如受国家产业政策调整的影响,中央从九十年代末期开始,对年生产能力在10万大箱以下的烟厂实行强制性关闭,2004年再过渡到年生产能力在20万箱以下的烟厂实行强制性关闭。为此,黔江区突出抓好烟厂的扩张和技术改造,西部大开发后,重庆市把黔江卷烟厂的生产指标由原来的22万大箱增加到24万大箱,市烟草集团给烟厂每万大箱补助600万元。烟厂的发展促进了区财政的高速增长,黔江区财政由2000年的3个亿增加到2002年的5个亿,其中烟厂2002年提供税收3.7个亿。恩施州为了应对国家烟草体制改革,着手把来凤和利川两个烟厂合并,烟厂生产规模扩大到46万大箱,实行统一管理、统一品牌、统一市场。而湘西州被迫自1998年起先后关闭了凤凰、永顺、乾州、龙山四家烟厂,每年减少财政收入3亿多元。

4.招商引资政策。尤其近几年来,各地区都把招商引资作为重点,以开放促改革促发展,争相出台了很多优惠政策[],但具体条例上又有较大的差异。如铜仁地区把招商引资作为作为工作的牛鼻子来抓,通过政策招商和园区招商,大大加快了招商引资步伐。铜仁地区对境外投资企业实行财政扶持政策,按照企业年缴纳税款的一定比例奖励扶持企业,同时还制定了一系列的电价优惠、服务承诺、引资鼓励政策。恩施州大力实施“开放强州”战略,致力于把恩施州变成商家必争的宽松环境,对州外引资项目各项手续办理只收取工本费,使用国有土地只收工本费,不收土地出让金。黔江区对投资新办的企业,除享受民族地区税收优惠政策,经主管税务机关批准,可减征或者免征所得税三年;三年减免税执行到期后,按国家西部大开发税收优惠政策执行,在2010年前企业所得税减按15%的税率征收。湘西州招商引资优惠政策规定对州外企业投资于湘西,可享受国家西部大开发政策、国家扶贫开发政策、国家扶持民族地区的优惠政策和湖南省湘西地区大开发政策以及湘西州一系列招商引资优惠政策。对于受鼓励的外来企业,怀化市也相应规定在按照国家实行税收优惠政策享受优惠外,由财政给予扶持,三年内缴纳增值税入库地方部分及企业所得税地方部分扣除税收成本后的50%补助给企业,按财政年度兑现。张家界市对投资新办的企业,经税务机关批准,3年内免征企业所得税,免税期满后纳税仍有困难的,2年内可减半征收企业所得税。但不难看出,对不属于西部大开发范围内的怀化市和张家界市,招商政策力度上显然不如其他四个地区,对该地区的招商引资,财政收支等方面形成了较大的压力和挑战,这在一定程度上弱化了该地区吸引外来投资的能力。由于西部大开发地区可享受国家特殊税收优惠政策,实行较低收费标准,以及由此而形成的宽松环境,加上低廉的电价、地价和丰富的资源等,致使西部地区吸引外来投资的引力明显强于没有纳入西部开发范围的地区,当然,按照地理位置和经济发展水平,这些地区本应享受西部开发政策。

5.其他政策。在电力供应方面,由于中西部结合地带均把矿产品加工业作为重要支柱产业来抓,高能耗工业产值占整个工业产值的比重均较高,如湘西州占到45%以上,因此电力供应价格直接关系到工业经济乃至整个区域经济的发展。以湘西州与铜仁地区工业用电电价比较为例,根据我们的调查,电价价外加价湖南省收取了原电力建设集资0.020/KWh,三峡集资0.013/KWh,两项合计0.033/KWh,而铜仁地区只征收三峡集资0.007/KWh,每千瓦小时比湖南省少收0.026元。湘西州各县市省网下网趸售电价达到0.357,比铜仁地区每千瓦小时高0.107元。湘西州电解锰、铁合金、电解铝、电解锌等高能耗产品用电电价在0.447-0.457/KWh,比铜仁地区高出0.167-0.177/KWh。湘西州对新增用电容量收取工程补贴,重点工程每千伏安200元左右,而铜仁地区基本上取消了供电补贴。

在土地政策方面,铜仁地区各级政府通过垄断土地一级市场,坚决实行“一个口子进水,一个池子储水,一个管子放水”的土地征用管理办法,切实降低了土地征用费。因此,该地区平均征地费用不到1.5万元/亩,而相邻的湖南新晃县征地价格平均为4万元/亩。对高新技术产业、环保、农业和文教卫项目,铜仁地区还可以采取行政划拨的方式,征用费更低,而且建设用地的土地有偿使用费、耕地占用税均由政府承担。如铜仁地区规定,对一次性投资3000万元以上的非禁止类投资产业项目及200万元以上的高新技术产业项目、经省级科委以上认定,经营期限10年以上的高新技术产业项目,可实行零地价方式出让土地使用权。另外,在项目政策、扶贫政策等方面,也存在较大的差异。

三、政策差异对经济社会发展的影响

(一)中西部接边县政策差异导致经济发展出现了新的失衡

目前,西部开发的政策效应已开始显现。“中部崛起”战略却并没有提出具体政策和措施,“中部塌陷”也越来越成为既定的事实,且“中部崛起”战略的具体实施短期内也不会波及到地处偏远的省际边界民族地区。在这样的政策格局中,对中西部结合地带的县市而言,是否能进入西部开发的政策笼子显得尤为重要。从地理位置来看,位于中西部交接处的中部地区自治县,远离中部地区中心城市,经济社会发展与广大西部地区具有较强的相似性,但因未能享受西部大开发政策,发展严重滞后,在一些特殊的接边县出现了较大的心理落差和失衡。

湖南新晃侗族自治县和贵州玉屏侗族自治县的比较颇能说明问题。新晃侗族自治县地处湖南省最西部,居湖南省“人头型”版图的“鼻尖”之上,南、西、北三面都与贵州省相连,是由黔入湘的必经之地。全县总面积1508平方公里,总人口25.82万,境内聚居着侗、汉、苗、回等26个民族,其中侗族占80.1%。自2000年国家实施西部大开发以来,作为地理位置处于西部而不属于西部大开发范围,并与西部开发地区唇齿相依的少数民族贫困县,与贵州周边县市在不同的政策条件下展开了新一轮的经济社会发展角逐。

贵州玉屏侗族自治县位于贵州省东部,全县总面积517平方公里,总人口13.98万,与湖南新晃县紧紧相邻。两个自治县都属于侗族自治县,“山同脉、水同源、人同族、民同结”,发展水平相当,经济交往久远,在自然环境和社会发展特征方面具有较强的同一性。现在,玉屏县以西部大开发为支撑,大力实施东进战略,经济发展速度加快,而相邻的新晃县由于受到西部开发的挤压,生产要素的西移,经济发展缓慢,出现了新的经济落差和心理失衡(见表1)。

1.经济总量增长速度差距大。1997年到2004年,新晃县GDP7.4亿元增长到9.13亿元,年均增长率为2.92%,而玉屏县由3.45亿元增长到10.12亿元,年均增长率达到24.17%,相差较大。在国家实施西部开发战略以来,玉屏县国内生产总值在近5年内由4.64亿元增加到10.12亿元,年均增长速度达23.62%,而新晃县年均增长率仅为0.20%。而在西部大开发以前,差别并不是很大。

2.财政收入增长速度差距大。2001年前新晃县地方财政收入高于玉屏县,至2002年人口仅有新晃县一半的玉屏县,地方财政收入与新晃县持平,到2004年超过新晃县1000万元。主要是西部开发以后,新晃县年均增长速度仅为0.54%,而玉屏达到23.64%,相差23.10个百分点。

3.农民人均纯收入增长速度差距大。从农民人均纯收入增长速度看,从1997-2004年,新晃县仅增加了152元,在2000-2004年,出现了负增长,农民人均纯收入减少了46元。而玉屏县从1997-2004年,农民人均纯收入增长了572元,西部开发后年均增长速度比新晃县多了3.83个百分点。

4.人均GDP增长速度差距大。从人均GDP增长来看,玉屏县在西部开发以前,增长速度与新晃县大致相当,只高出1.16个百分点;西部开发后,人均GDP在速度加快,达到22.13个百分点,而新晃县却出现了负增长,为-0.56%,两县的差距从1997年的高于玉屏县265元到2004年低于玉屏县的3706元。

面对毗邻县市良好的发展势头,新晃一些接边乡镇干部群众要求划归贵州省管理,想通过改变行政隶属关系来达到享受优惠政策的目的,加快脱贫致富步伐。新晃自治县所面临的情况在中西部结合地带具有一定的代表性。如果不从“全盘”考虑,类似的“故事”会“重演”,也会波及到社会稳定和民族团结。

               1.新晃县与玉屏县各经济发展指标对比表

年份

地方财政收入(亿元)

农民人均纯收入(元)

人均GDP(元)

GDP(亿元)

新晃

玉屏

新晃

玉屏

新晃

玉屏

新晃

玉屏

1997

0.3

0.11

1033

1165

2960

2695

7.4

3.45

1998

0.87

0.24

1170

1316

3365

2901

8.43

3.74

1999

0.4

0.18

1005

1450

3043

3108

8.96

4.1

2000

0.37

0.22

1231

1505

3639

3438

9.04

4.64

2001

0.33

0.27

1165

1534

3226

4293

8.05

5.82

2002

0.34

0.34

1176

1580

3134

4939

7.83

6.72

2003

0.34

0.4

1194

1677

3379

6013

8.46

8.23

2004

0.38

0.48

1185

1737

3537

7243

9.13

10.12

1997-2000年增速(%

5.83

25.00

4.79

7.30

5.73

6.89

5.54

8.62

2000-2004年增速(%

0.54

23.64

-0.75

3.08

-0.56

22.13

0.20

23.62

1997-2004年增速(%

3.33

42.05

1.84

6.14

2.44

21.09

2.92

24.17

资料来源:《怀化市统计年鉴》1998-2005,《铜仁地区统计年鉴》1998-2005,《民族统计年鉴》1998-2005

 

(二)政策差异对区域经济协作产生了不利的影响

中西部结合地带的六个地区具有丰富的水能资源、矿产资源、农业资源以及旅游资源,又有共同的民族文化作为纽带,加强区域协作有利于区域整体经济发展,有利于在广泛的协作中共同培育拳头产品,提高自身竞争力。但由于行政区划、政策差异等的影响,在合作过程中各利益方出于自身利益的考虑,在作相关发展决策时,没有一个全局的观念,不能从整体出发,从而导致协作困难。经过调研发现,目前中西部结合地带 “各自为政、相互封锁” 固然有隶属不同行政区划的原因,但政策差异以行政区划为载体,产生了推波助澜的作用。

1.容易造成企业利益的扭曲,影响区域经济协作的顺利进行。地区之间的横向经济联合与协作有利于资源的有效利用和资金、技术、人才的合理流动,是地区共同发展的需要。这种地区之间的协作,最终必须以企业为主体,尊重市场规律,使地区生产要素的配置最优化。但由于中西部结合地带之间各自所处的政策环境不同,受国家政策层面及其衍生出来的地方投资倾斜政策和优惠政策等多重因素的共同作用,造成企业利益扭曲,生产要素不能进行有效的配置。如对一些投资周期短、收效快、风险小的产业,在市场容量有限的情况下,某地区生产的条件并不满足或次优于其他地区,但在地方利益驱动和政策保护下,企业也纷纷进行投资,从事生产。按照经济学的原理,当两个或更多的地区争夺某一产业的收益权时,存在两种可能的结果:一种是部分地区进入该产业,进入的部分地区获利。另一种是所有地区一起进入,所有地区一起受损。而任一地方政府,如果进入,就有50%的希望获利,若不进入,则100%无利可图。最终的结果往往是大家一哄而上,使资源配置的效率大大降低。

这样一方面造成企业经济协作困难,重复建设严重,并最终会导致区域间地方生产的低效率,降低区域整体竞争力。如在湘鄂交界东西长不到100公里的区域,有三家啤酒企业对峙。而湘鄂边界20个县市区,上市公司只有4家,至于外资企业、高新技术企业屈指可数。另一方面,政策差异使生产在地区间重新配置,造成前期投入大量的闲置和浪费。如西部开发以来,由于税费等政策方面的差异导致曾闻名全国的新晃牛市大多转到贵州朱家场等市场交易,新晃牛市门庭冷落,曾出现连续5个集日无一头牛入场交易的尴尬局面。新晃投资1000万元修建的工业品批发市场,商品交易中心共有摊位800个,近年来实际经营的已不足500个。

2.更容易导致政策比拼现象。中西部结合地带既有国家政策层面上的政策差异,又有各省区域发展政策,再加上民族自治政策、地方政策等,使得政策的制定有很大的弹性空间。同时,与其他地区不同,接边县之间对政策的细微变化都非常敏感,政策差异在这一特定地区具有放大效应。具体表现为各地区对己方的政策环境并不满足,对对方的政策也不能客观公正的评价,总是夸大对方政策的经济社会效应,并借此给上级政府施加压力,争取更为优惠的政策。从争取政策优惠的演变看,当某一地区争取到了优惠政策,形成了对该区域内的竞争优势,其他地区也去争取更多的优惠政策,结果出现各地区之间在优惠政策上的竞赛,这无疑是一种扭曲的、过度的甚至是恶性的竞争。同时地区之间容易夸大政策因素的作用,形成对政策的过分依赖,“等、靠、要”思想根深蒂固。这样,作为经济利益主体的地方政府,相互沟通信息困难,形成“囚徒博弈”状态,竞相出台更为优惠的政策,内耗严重。如在引进外资地方政府竞相比拼优惠政策;在引进设备、技术时竞相抬高价格,而在商品流通时又竞相压价,导致国家土地、税收、资产等资源流失,对区域整体利益和长远利益也不利。

(三)政策差异阻碍了中西部结合地带城镇体系建设的进程

城市圈是地区经济发展的增长中心,其强大的聚集和联动作用能够带动周围地区经济发展。目前在中部城市经济圈的建设中,武汉城市圈、长株潭经济带发展较快,而中西部结合地带民族地区由于其特殊的地理位置、行政区划及政策差异等因素的作用,目前区域内还没有一个城镇能够成为经济中心,城镇体系还没有形成,成为两大城市圈经济联系中最薄弱的环节。现有的各地区行政中心城市如恩施市、吉首市、张家界、怀化市、铜仁市在经济发展、人口规模上都不具备成为整个地区经济中心的实力。因此,可以考虑构筑交通基础设施为前提,以政策协同为基础,以产业为纽带的城市及城镇群。具体包括三条经济子带:一是恩施州境内,沿318国道、209国道以及即将开通的宜万铁路、沪蓉西高速公路构筑横向沿路型交通经济子带,以线上的恩施市、利川市这两个较大的城镇为增长极,带动整个恩施州的经济发展;二是湖南西部,沿枝柳铁路、构筑纵向沿路型交通经济子带,以线上的张家界、吉首、怀化三个较大的城镇为增长极,带动整个大湘西经济发展;三是怀化市及铜仁地区,沿湘黔铁路、320国道构筑横向沿路型交通经济子带,以线上的怀化市、铜仁市为增长极,发展特色产业,加快经济发展。这必须充分确认城市发展的先发优势,积极培育首位城市。政策差异可能会导致潜在的首位城市的优势降低,集聚效应和辐射效应减弱,阻碍城镇体系建设的步伐。如在国家实施西部大开发战略之前,怀化市的交通便利,区位优势较明显,以怀化为中心,靖州、新晃为两冀,在与周边地区的商品交易中处于绝对的主导地位。但近年来受西部开发的挤压,怀化经济发展较慢,在周边地区中的商贸主导地位正在逐渐弱化。

四、主要结论与政策建议

通过以上的分析,我们可以看出,中西部结合地带民族地区,由于远离各省(市、区)经济中心,受经济中心的辐射小,经济发展相对滞后,各地区之间内部发展也不平衡。在中西部结合地带民族地区,由于在国家政策层面上分属西部开发和中部崛起的战略格局,同时又受到各省(市、区)区域发展政策的影响,加上地方财政政策、税费政策、产业政策、招商引资政策、土地政策等的不同,各地区政策差异明显。近年来政策差异使该地区各接边地区经济发展出现了新的经济落差和心理失衡,影响了民族地区共同富裕、和谐发展的实现,对地区经济协作及城镇体系形成等都产生了不利的影响。因此,各地区应立足于区域整体利益和长远利益,在政策协同的基础上,加强经济协作,共同发展。

首先,国家应该实施中西部结合地带的特殊政策。国家从2000年开始实施西部大开发策略,集中力量建设西部15个省市,然后又提出中部崛起战略,发展中部六省,西部、中部都发展了,但处于中西部交界的一些地方,却成了政策上的盲区。这些地区“行政边缘区”特征明显,经济发展缓慢,人民生活水平较低,仍然贫困落后。这些地区也将成为中西部协调发展的断层地带,如何制定过渡地带的特殊政策,促进这些地区经济发展,成为构建社会主义和谐社会的大问题。

第二,国家应把该地区纳入到“兴边富民行动”范畴国家民委倡议发起“兴边富民行动”,提出由外向里、从边到内推进,实行沿边大开放,促进实现大发展。实施以来,使边境地区基础设施条件得到明显改善,使各族人民群众生活水平得到了明显提高,经济和社会事业取得了全面进步,最终达到了富民、兴边、强国、睦邻的良好效果。“兴边富民行动”应由外向里、从边到内推进,把交接地带的民族地区纳入其中。

根据我国国情,省际边界地区往往是资源富集区、革命根据地、民族聚居区。如藏彝走廊、河西走廊、岭南山区等。据统计,我国30个自治州(盟)中,处于省际边界的有20个,占总数的66.7%120个自治县(旗)中,处于省际边界的有55个,占总数的45.83%。这些民族地区远离经济政治中心,与边疆地区有着较强的相似性。如经济发展水平低,少数民族人口比重高,贫困人口比重大,暂时属于国家政策关注的盲点。尤其是随着近几年发展,出现的一些新的差距和失衡使这些地区成为政策变化的敏感区和民族矛盾的潜伏区。因此,国家应该把“兴边富民行动”的内涵和外延作进一步丰富和延伸,并在“兴边富民规划”中得到很好体现。

第三,实现民族区域自治政策的制度创新。由于市场经济体制的全面建立,形成于计划经济时代的少数民族经济政策,绝大多数已基本失去功能作用,其保证执行程度不断下降,国家在民族地区社会经济发展过程中的宏观管理调控能力也呈现弱化趋势。[]对于中西部结合地带民族地区,需要对市场经济条件下对民族自治政策进行重新审视,深入调研该地区地区在新形势下的具体情况,实现民族自治政策的制度创新,落实好“三个保证”、专项资金及民族优惠政策,使该地区在经济发展中能够用好、用活、用足民族自治政策。

1.在财税政策方面,实行有利于民族地区“自我积累,自我发展”的财税政策。在实行分税制的基础上,对民族地区不搞“一刀切”,针对民族地区发展水平较低,自我积累能力较弱的情况下,在一定期限内将政策规定的基数内和超基数部分留给民族地区,或者建立“民族地区自我发展专项资金”,将上划两税分部返还上划单位,促进和激励民族地区社会经济的自我发展,培育其自我发展能力。

2.投资体系方面,更多考虑民族地区实际。国家对民族地区的基础设施和重点项目建设予以倾斜,要求地方财政承担相应的配套资金,如2003年要求湘西州地方财政承担相应的配套专项资金项目有36个,配套资金为2.1亿元,而全州当年地方财政收入仅为4.4亿元,如果真的去配套,全州就会有48%的人员领不到一分钱的工资。致使项目建设进程缓慢,有的甚至成为“半拉子”工程,配套政策对民族地区等于套上了一道“枷锁”,需要建立落实倾斜政策的保障机制。同时,为了实现民族地区的良性发展,建议将国家投资部分作为股金投资,以减轻项目投产后产生的巨额利息负担,或实现宽限期投资,宽限期满开始计算,并定期还本付息。

3.政策扶持方面,使政策落到实处。一些过去制定的民族扶持政策,在新的市场经济条件下,扶持力度在不断降低,且落实困难。如在金融政策上,随着我国利率市场化改革的进一步深入,贷款利率上浮已经成为各商业性金融机构的普遍做法。但是,民贸、民品企业在信用等级、还款能力没有相对优势的情况下,其贷款却必须执行基准利率。因此,民族贸易贴息贷款要相应发生改变,建议民族贸易贴息贷款由以前的贴息2.4‰改为按利率贴息50%,将更有利于民族地区的贸易发展。另外,在对民族干部的培养、选拔上使用加大双向结合的交流、挂职锻炼等政策上普遍存在模糊化,政策执行不力,应出台更为具体的政策法规给予保障落实。

第四,打破行政界限,实现政策同步,加强经济协作。

中西部结合地带民族地区地处武陵山区,被国务院确定为十八个贫困片之一,区域历史沿革、民族习俗、生产力的发展水平等均有趋同性和可兼容性。秦统中国后,在此设黔中郡,汉代为武陵郡,南宋设夜郎郡,唐设辰州、溪州等,包括贵州铜仁,湖南的湘西州、怀化市及常德西南以及湖北的恩施等地。国内革命战争时期,以任弼时、贺龙等在湘西永顺县塔卧创立了湘鄂川黔苏维埃革命根据地,设立了湘鄂川黔边区省委省政府,一直以来都有很好的协作基础,甚至有些学者提议组建中央计划单列的副省级武陵土家族苗族自治区。因此,边区政府要以共同的民族文化观念为基础,打破行政阻隔,实行同步的边界经济政策,以企业为主体,尊重市场规律,使地区生产要素的配置最优化。

第五,建议国家民委出面协调成立区域经济发展合作组织

地区之间的横向经济联合与协作有利于资源的有效利用和资金、技术、人才的合理流动,是地区共同发展的需要。该地区应成立区域经济发展合作组织,实行同步的边界经济政策、同步的产业结构构筑计划、同步的行动措施。由谁来实现这种同步?国家民委应出面协调成立区域经济发展合作组织。首先,该区域自行成立的湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区虽然在区域经济协作上作出了很大努力和成就,但其影响力和发挥的作用远远不够,并且协作组织缺乏相应的权利和运作费用,没有具体的准则、规则约束各方成员。国家民委如果出面协调并帮助成立武陵山区区域经济发展合作组织,一定能产生不同的效果。因为该地区属民族聚居区,民族关系复杂,政策协同中包含了民族政策。国家民委长期从事民族工作,积累了丰富的经验,对民族工作有很大的权威性和指导性,能够很好地承担和胜任该地区的政策协同和经济协作工作。其次,从国家战略层面来看,当前中央政府明确提出要“统筹区域协调发展”,省区交界地带尤其是中西部结合地带应该成为区域协调发展的重点区域。但由于地方利益摩擦,产生政策相互攀比,对要素市场和产品市场相互封锁,影响了国家经济整体的协调发展。世界银行有关研究表明,1985-1992年,中国外贸进口、出口总额年均增长率分别为10%17%,而省际贸易额年均增长率仅为4.8%,远远低于外贸增长速度,同时也大大低于全国零售商品总额的年均增长水平。据郑毓盛、李崇高研究,中国地方市场分割造成的效率损失很大,1992-2000年综合损失是本地GDP13%2000年已经侵蚀了大部分改革的成果。[⑥]据张震宇等人研究,对于行政分管的边界地区,通过经济协作,可使人均GDP提高35%左右[⑦]随着对外开放的全面实施,国家战略重心下一步必将向以提高内需,加强区际开放和合作的方向转移。如果说“兴边富民行动”成功的经验是与中国全方位对外开放格局相对应,那么国家民委建立省际边界民族地区经济协作组织将是在国家提高内需,加强区际开放和合作的战略转变中的又一历史壮举,并具有较强的前瞻性。

当然,成立区域经济发展合作组织更需要当地政府、人民的积极配合。首先,要明确成立合作组织的目的、意义。该组织的成立是基于是中西部结合地带人民的共同利益考虑的,发挥整体大于局部的作用,各成员方不能为了自己的眼前利益,而不顾整体的长远利益;其次,要赋予合作组织相应的权利,使之能够提高办事效率,并且要扩大合作面,在基础设施建设、旅游文化、水电、资源开发、企业发展等方面全面合作;再次,该组织应该在政策逐步协同的基础上建立起一套完善的合作机制,制定出相应的准则、规则;各成员应按规定参与协作工作,保证组织正常运作,双方共同努力才能实现共赢和长远发展。

 

参考文献:

1. 曾坤生,《西部大开发战略对中西部结合地带的政策效应分析》,改革与战略,2002年第9期。

2. 李俊杰,《关于省际边界地区经济协作的思考》,商业时代,2006年第9期。

3. 李俊杰,《全面建设小康社会与武陵山区少数民族州县优势产业定位研究》,黑龙江民族丛刊,2003年第5期。

4. 冷志明,《湘鄂渝黔边区域经济协同发展研究》,中央民族大学学报(哲学社会科学版),2005年第5期。

5. 郑毓盛李崇高,《中国地方分割的效率损失》,中国社会科学,2003年第1期。

6. 张震宇、王超、范青凤,《河南省边界地区经济发展研究》地域研究与开发,19973期。

7. 温军,《中国少数民族经济政策稳定性评估(19492002)开发研究,2004年第3期。

8. 吴强,《政府行为与区域经济协调发展》,北京:经济科学出版社,2005年版。

9. 张可云,《区域大战与区域经济关系》,北京:中国人民大学出版社,2001年版。

10. 安树伟,《行政区边缘经济论》,北京:中国经济出版社,2004年版。



[]重庆市黔江地区沿袭以前的划分,包括黔江区及石柱、秀山、酉阳、彭水四个民族自治县,下文中其经济指标也根据14县加权平均所得,如2005年其人均GDP5540元。

[] 安树伟,行政区边缘经济论,中国经济出版社,2004年版。

[] 由于张家界市近年来受旅游资源开发的拉动,经济增长方式与其他地区有所不同,没有很强的可比性,因此在这里我们只选择怀化市来进行比较。

[]具体政策可参考各地区招商网,http://www.82182.cn/wz/zs.htm

[]温军,中国少数民族经济政策稳定性评估(19492002)开发研究,2004年第3期。

[]郑毓盛李崇高中国地方分割的效率损失,中国社会科学,2003年第1期。

[]张震宇、王超、范青凤河南省边界地区经济发展研究地域研究与开发,19973期。

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