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自治县财政运行的困境及对策――以广西壮族自治区三江侗族自治县为分析对象
 发布时间: 2013-12-21 21:20:17   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数: [ ] [打印文章] [关闭窗口] 
摘要: 自治县财政运行的困境及对策――以广西壮族自治区三江侗族自治县为分析对象

自治县财政运行的困境及对策——以广西壮族自治区三江侗族自治县为分析对象

戴小明  潘弘祥

任何政权都必须掌握相应的财力,一旦财政陷入困境,政权就必然面临危机。因此,自治县社会经济的发展、财政状况的改善,对于构建和谐的民族关系和维护民族地区社会稳定具有重要的现实意义。本文在对三江侗族县财政运行状况进行实证的基础上,从产业结构、财政管理体制、金融体制和行政管理体制等诸多方面具体分析了该县财政运行困难的原因,并针对存在的问题提出了若干建议和对策。

 

关键词:自治县  财政  财政管理体制

政治是经济的最集中的表现。[]财政就是政府经济,是政府的总帐房,没有财政的支持,政府活动难以开展,国家职能不可能实现。与此同时,对公民权利保障而言,权利需要钱,没有公共资助和公共支持,权利就不能获得保护和实施。[]因为权利不是需要政府撒手,而是需要政府积极的保护。政府若想积极提供这种保护,必须依赖充足可供支配的资金,也就是说贫困、软弱无能的政府无法切实有效地实施权利保障。因此,中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出:要健全公共财政体制,调整财政收支结构,把更多财政资金投向公共服务领域,加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。进一步明确中央和地方的事权,健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法,加大财政转移支付力度,促进转移支付规范化、法制化。保障各级政权建设需要。完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制,着力解决县乡财政困难,增强基层政府提供公共服务能力。逐步增加国家财政投资规模,不断增强公共产品和公共服务供给能力。[]

县级财政运行困难是目前困扰我国公共财政的一大突出问题,尤其是自治县,尽管上级每年给予大量财政补贴,但绝大多数仍只能勉强维持收支平衡。一保吃饭、二保运转、三保稳定是目前自治县财政运行的真实写照。在基本的宪政体制确立后,财政自治是民族区域自治的基础。自治县潜在优势的转化、经济的发展、财政结构的优化、财政状况的改善是一项刻不容缓的艰巨任务,这对于平等、团结、互助的和谐民族关系的构建具有重要的现实意义。本文以国家扶贫开发工作重点县——广西壮族自治区三江侗族自治县为例,实证分析自治县财政运行状况,并在此基础上提出解决问题的对策、建议。

 

一、    对象的选取

 

我国现有国家级贫困县592个及省级贫困县421个,两者占全国县(市)总数(2010个)的一半[]。在这些国家级贫困县和省级贫困县中,分别又有民族自治县72个和21个,两者占自治县总数(120个)的78.15%。由此我们可以得出一个结论:如果说一般县财政运行都普遍存在困难的话,那么绝大多数自治县财政运行则更是举步维艰。[]

三江侗族自治县是广西自治区唯一的侗族自治县,地处桂西北,与湘、黔两省接壤。全县辖16个乡(镇),166个行政村,国土面积2452平方公里,居住着侗、壮、苗、瑶、汉、水等民族,总人口35万,其中侗族人口19万,占全县总人口的57%左右。和大多数自治县一样,该县属典型的山区县、农业县。由于地处偏远,自然条件恶劣,经济社会发展水平低,该县地方财政收入不仅远远低于沿海发达县(市)平均地方财政收入,而且低于民族自治地方县(市)平均地方财政收入,甚至低于国家扶贫开发重点县(市)平均地方财政收入(见表1)。总体而言,该县地方财政收入在全国自治县中处于中等偏下水平。[]以三江为分析对象,可以以点带面,通过它全面了解影响我国自治县社会经济发展的自然、社会和政策等诸多因素,以期引起我们对自治县财政运行及社会经济发展问题的重视。

1:三江县与沿海开放县、民族县和国家扶贫县平均财政收入对照表

类别

 年份

沿海开放县市平均

财政收入(万元)

民族自治地方县市平

均财政收入(万元)

国家扶贫县市平均

财政收入(万元)

三江县财政收

入(万元)

2002

39274.20

    4998.89

4628.84

3359

2003

51246.31

5590.90

5156.12

3653

2004

53319.92

6387.82

5764.48

4020

资料来源:根据200320042005年《中国县市社会经济统计年鉴》和《三江侗族自治县财政预算执行情况和财政预算报告》计算得出。

 

二、现实困境

 

(一)财政收入增长缓慢,财政收入偏低

民族自治地方由于经济发展相对落后,影响和限制了地方财政收入的较快增长。民族自治地方的总体经济增长速度不仅大大低于发达地区的经济增长水平,而且低于全国平均水平。从人均国民生产总值来看,三江县远远落后于全国人均水平,甚至与广西整体发展也存在很大差距。如2002——2004年全国人均国民生产总值分别为8184元、9101元和10561元,环比分别增长8.5%11.2%16.04%;广西人均国民生产总值分别为5099元、5969元和7196元,环比分别增长9.23%17.06%20.56%;而同期三江县人均国民生产总值分别为2119元、2211元和2110元,环比分别增长6.86%4.34%—0.46%(详见表2)。2002——2004年,该县人均财政收入较往年有较大幅度提高,超过广西人均财政收入,但与全国人均财政收入的差距仍在不断扩大(详见表3)。经济总量水平决定地方财政水平,民族自治地方经济增长的相对缓慢和经济实力薄弱,直接影响了地方财政收入的提高。

2:三江县与广西、全国国内生产总值对照表

类别

年份

 

广  西

 

总量(亿)

人均(元)

总量(亿)

人均(元)

总量(亿)

人均(元)

2001

94346.4

7543

2231.19

4668

6.74

1983

2002

104790.6

8184

2455.36

5099

7.20

2119

2003

117251.9

9101

2735.13

5969

7.51

2211

2004

136875.9

10561

3320.10

7196

7.45

2110

资料来源:根据2002200320042005年《中国统计年鉴》、《广西统计年鉴》及《三江侗族自治县政府工作报告》计算得出。

3三江县与广西区、全国财政收入对照表

类别

年份

 

广  西

 

总量(亿)

人均(元)

总量(亿)

人均(元)

总量(万)

人均(元)

2001

16386.04

1283.90

178.67

373.16

13252

366

2002

18903.64

1471.64

186.73

387.25

14570

428

2003

21715.25

1680.40

203.66

419.31

17474

518

2004

26396.47

2030.69

237.77

487.94

17438

494

资料来源:根据2002200320042005年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国人口统计年鉴》及《三江侗族自治县财政预算执行情况和财政预算报告》计算得出。

(二)财政收入结构不合理,财政收入质量不高

2000年至2005年,三江县地方财政收入分别为3419万元、4406万元、3359万元、3653万元、4020万元和4026万元。尽管该县地方财政收入在缓慢增长,但由于税源培植跟不上财政增长的速度,税收收入在一般预算中所占的比重自2003年逐渐降低,而同期非税收入[]所占的比重却逐年上升。如2003年至2005年非税收入分别为1542万元、1818万元和2323万元,占一般预算收入的比重分别为36.77% 45.22%57.70%(见表4)。这说明,该县财政收入结构不合理,收入质量下降。由于非税收入绝大部分只能专款专用或按一定比例返还,皮多肉少,可用财力非常有限,直接影响了支出的安排。与此同时,由于各种刚性支出和其他预算的增加,该县又不得不将税收安排不下的任务全部安排给预算外收入,以至于这种以行政性收费方式参与社会收入分配的现象愈演愈烈,预算外收入连连增长。

42000—2005年三江县财政收入简表

                      

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

工商税收入(万元)

1456

2845

2763

2675

1882

1645

农业四?(万元)

481

487

519

652

320

 

企业收入(万元)

69

186

71

0

0

 

三税教育附加(万元)

50

41

46

46

67

67

耕地占用税、契税(万元)

 

 

 

 

 

256

罚没收入、行政事业性收费

(万元)

1363

847

1189

1496

1751

2058

      计(万元)

3419

4406

3359

3653

4020

4026

上级财政转移支付(万元)

9542

8846

11211

13821

13418

19052

               计(万元)

12961

13252

14570

17474

17438

23078

资料来源:200020012002200320042005年《三江侗族自治县财政预算执行情况和财政预算报告》

(三)财政支出结构不合理,基本上属于吃饭财政

从表5可以看出,在上级财政转移支付加大力度的情况下,尽管自2003年三江县生产性和建设性支出较之前三年有大幅度增长,但在整个财政支出中的比重还很小。如2004年和2005年,三江县生产性和建设性支出的比重分别仅占该县财政支出的12.83%21.44%,而在同期,行政事业费支出[]占该县财政支出的比重分别为72.66%和为65.01%;如果加上抚恤、救济、社会保障支出,在2005年,用于吃饭的财政支出比重就高达68.67%。行政事业和福利事业开支比重过高,直接影响了生产建设资金的投入。由此可见,三江县财政属于典型的吃饭财政,财政的稳定功能较强,而发展功能较弱,无力充分发挥支持县域经济发展的职能作用。

5:三江县财政支出情况简表

                    

  

2000

2001

2002

2003

2004

2005

基本建设支出(万元)  

 

 

 

1083

902

1741

挖潜改造和科技三项费用(万元)

 

 

 

273

1

1

支农支出(万元)

307

190

457

1986

1350

3202

事业费支出(万元)     

6724

9108

6729

6416

7262

8723

离退休经费支出(万元)

 

 

1775

2099

2444

2448

抚恤、救灾和社会福利救济(万元)

 

 

547

645

563

729

社会保障支出(万元)      

576

703

351

413

287

115

国防支出(万元)

 

 

 

23

14

27

行政管理费(万元)(万元)

 

 

1896

2240

2176

2508

公、检、法、司支出(万元) 

665

592

696

843

848

1257

武装部队支出(万元)

 

 

 

15

12

27

支援不发达地区支出(万元) 

63

66

 

22

115

375

城市维护费和政策性补贴(万元)         

82

78

 

94

223

213

三税教育附加(万元)       

51

18

 

 

 

 

债务利息支出(万元)

 

 

 

39

38

45

专项支出(万元)

 

 

203

 

31

32

其他专项支出(万元)       

578

770

1232

756

816

1125

上解上级支出(万元)       

473

505

438

419

474

491

总计(万元)               

9519

12030

14324

17397

17556

23059

资料来源:20012002200320042005年《三江侗族自治县财政预算执行情况和财政预算报告》。本表中20002001年事业费支出为各项事业费、离退休经费和行政管理费支出之和,社会保障支出为抚恤、救灾和社会福利救济支出和社会保障支出之和。

(四)对上级财政的依赖性强,财政自给率低,财政风险较大

三江县财政自给能力低(见表4),财政长期入不敷出,一直依靠国家补贴维持运转。2000年至2005年,该县获上级财政补贴分别为9542万元、8846万元、11211万元、13821万元、13418万元和19052万元,分别为该县地方财政收入的2.79倍、2.01倍、3.34倍、3.78倍、3.34倍和4.73倍。上级财政补贴数额高,而地方自收财政收入低,导致该县财政自给率一直处于较低水平。2000年至2005年,三江县财政自给率分别为26.38%33.28%23.05%20.99%23.05%17.45%,呈曲线下滑势头。除此之外,该县地方财政负债额较大,2005年全县财政净结余累计为-2131万元,占同年地方财政收入的52.73%[]由于财政收支矛盾突出,财政在编制预算时无法每年对这些债务安排偿债准备金,一旦收到还款通知而不及时支付,上级财政将在往来款或决算中直接抵扣,因而该县财政面临着极大风险。

 

三、原因分析

 

(一)产业结构不合理,财源单一,增收潜力小

2004年,三江县国民生产总值三产所占比重分别43.2%19.6%37.2%。由此可见,该县第一产业比重较大,第二产业比重较小,是典型的农业大县、工业小县、财政穷县。该县属于山区,农业主要以种植业为主,种植面积分散,比较效益偏低,农民收入渠道较单一;农业生产基础相对脆弱,抵御自然灾害能力低;工业化带动农业产业化的格局尚未形成,农产品加工业发展严重不足,不能延长产业链和实现产品增值,因此农业对财政的贡献率较低且供给能力不太稳定;该县工业虽有一定基础,但规模以上企业数量少(只有8个),而且主要以当地资源的开采为主,多为高能耗、高污染企业。这些企业对能源的依赖性程度较高,受电力、资金等因素,尤其是政策的影响较大,生产成本高,生产不确定因素多,产业链条短,产业聚集能力差,因而经济效益低下,影响了工业经济增长。工业发展缓慢、城乡居民消费水平低,相应制约了第三产业的发展和繁荣。该县第三产业虽然数量不少,但大多层次不高,低税行业比重大。新兴行业如旅游业、房地产和社会服务业所占比重较小。虽然三江旅游资源比较丰富,但规模小,基础设施条件差,服务水平不高,发展水平低,因而对财政收入的贡献也不大。自治县产业结构的不合理,导致地方财政收入增长速度难有较大幅度提高,直接影响了财政增收。

()税收结构不合理,财力向上集中

1994年实行分税制改革以来,尤其是2002年所得税分享改革后,中央拿走了增值税的75%、消费税的100%、金融、保险等营业税的50%,以及所得税的60%[]省里拿走了金融系统的全部税收和省属企业上缴的全部留成,另外市县还必须向省上缴一部分税收;而县级以下财政只剩下部分增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源使用税、房产税和土地增殖税等零星分散、规模小、征收对象点多面广,征收难度大、成本高的税种。由于该县地处偏僻,农业基础差,工业发展落后,交通不便,城市化步伐较慢,土地出让收益和不动产税收入较少。这与沿海发达县市土地出让收益和不动产税收入占财政比例较大形成鲜明对比。税源的有限和不足,直接导致县级地方财政收入增长乏力。因此,有人形容中央财政过的是美日子,省财政过的是好日子,市财政过的是苦日子,县乡财政是没法过日子。

(三)事权划分不合理,各级政府财政权力和公共事务责任不对称,县级政府履行事权与其可用财力严重脱节

实行分税制,在中央把各省的一部分税收权力上收到中央来的同时,各省也依样画葫芦把地市政府的财政税收上收到省里,而地市一级则把县乡财政税收上收到地市,其结果是,大大削弱了县乡一级的财政力量。同时,随着改革的进程,中央把一部分社会发展责任放给省里,省里则往地市放,地市又往县乡放,但是责任从上往下放的同时,并没有伴随着足够的财政转移支付,因此形成各级政府财政权力和公共事务的责任不对称,中央财政的日子非常好过,省级过得不错,地市也还可以,而多数县乡一级政府却仅能维持吃饭财政和赤字财政。[11]

数据显示,2004年,中央与地方财政收入的比重为54.9%45.1%,而同期中央与地方财政支出比重为27.7%72.3%,这基本反映了我国财权和事权分配的基本格局:收入大头在中央,支出下流到地方。换句话说,就是财力向上集中,但是地方政府、特别是县级政府却承担了大部分支出责任,履行了大部分公共服务职能。目前,县级财政除了要负担县级国家机关的运行经费和人员工资外,还承担了70%的预算内教育支出和50%—60%的公共卫生事业支出。市级政府和县级政府还承担了所有的失业保险、养老保险和社会救济等社会保障项目的支出。一些关涉社会经济发展全局的事项,如计划生育、科技、县级公路、堤防等基础设施建设也需要县级财政承担费用。这样,有限的财政收入与巨额的财政支出形成了强烈反差。为维持收支平衡,政府必然要在税收之外向社会征收大量费用或要求上级财政援助。

(四)转移支付种类繁多,且规则不明确,中央集中相当大的财政力量,进行转移支付以支持社会事业的发展和缩小地区差距的效果欠佳。

目前我国中央对地方的财政转移支付主要包括三大部分:一是税收返还,因为有一定的计算公式可循,相对于其它转移支付方式来说较为规范和透明;二是一般性转移支付,具体包括弥补分税制改革以前收支差额的转移支付或分税制补差、过渡时期转移支付、少数民族地区补助、公务员增资补贴和其他一般转移支付等;三是特殊转移支付,这一部分目前透明程度较差、随意性强。在这三大部分转移支付中,有关民族地区转移支付项目有少数民族地区补助费(1955年至今)、少数民族机动金(1963年至今)、边疆事业补助费(1977年至今)、支援不发达地区发展资金(1980年至今)和国家对少数民族地区实施政策性财政转移支付资金(1995年至今)等。除中央对地方的转移支付外,省市还有不少对县的转移支付。据统计,在中央、省、市对县的转移支付中,有专项性资金近百种。由于转移支付名目繁杂,资金管理分散,县级财政管理职能被支解,导致自治县政府不能统筹使用各种专项资金,影响了资金使用效益。

除此之外,上级对民族地区转移支付缺口也较大。如2004年,中央对地方财政转移支付总额为10407.2亿元,其中财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及原体制补助在全部转移支付中的比重分别为25%32.9%42.1%。在全部的税收返还及原体制补助中,东部、中部、西部分别占总额的57%23%20%。这说明,在中央对地方的财政转移支付中,税收返还占了大头,远远高于财力性转移支付,并且主要返还到了东部(见表6)。[12]而在现行财力性转移支付中,除一般性转移支付和民族地区转移支付以外,调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算补助都具有专项用途,这些转移支付占财力性转移支付总额的68.4%。由于这些专项性转移支付资金下达到地方后,地方政府无权灵活使用,必须专款专用,而且有些项目不仅不能增加地方的可用财力,还须地方政府增加配套资金。一般转移支付和民族地区转移支付虽然主要投入到了中西部地区,但只有很少的822.2亿元,在中央对地方转移支付总额中所占比重仅为7.9%,没有真正起到缩小地区发展差距和均衡地方公共服务水平的目的。由于中央出于政治因素的考虑[13],这些资金主要又转移到了西藏、青海、宁夏、新疆等省、自治区,广西在其中所得份额较少(见表7)。而且,这些转移支付资金一般只下达到省一级,即使是民族地区转移支付,也只是转移下达到自治州。最后,当中央转移支付资金经省、市下达到自治县一级时,就只是毛毛雨了。正如国家审计署署长李金华指出:中央转移支付,就像一道水渠,很长很长,从中央到地方再到村子,这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。[14]

62004年中央对地方财政转移支付各项目及其比重

             

   

 

(亿元)

东、中、西部地区比重(%

占总转移支付

比重(%

东部

中部

西部

一般性转移支付

745.3

4

46

50

7.2

民族地区转移支付

76.9

0

5

95

0.7

调整工资转移支付

993.5

4

49

47

9.5

农村税费改革转移支付

523.3

14

47

39

5.0

年终结算转移支付

265.9

22

31

47

2.6

财力性转移支付合计

2604.9

8

44

48

25.0

税收返还及原体制补助

4379.1

57

23

20

42.1

专项转移支付

3423.2

14

52

34

32.9

资料来源:根据2004年《财政部预算决算报告》计算得出。


72004年中央对西部9省财政转移支付排序

   项目

项目

财政收入

财政支出

中央财政转移

支付总额

(亿元)

总人口数

(万)

人均转移

支付数

(元)

排名

总收入

(亿元)

人均排序

总支出

(亿元)

人均排序

广西

237.77

23

507.47

28

269.70

4889

551.65

9

贵州

149.29

30

418.42

25

269.13

3904

689.37

8

云南

263.36

31

663.64

17

400.28

4415

906.64

7

内蒙

196.76

10

564.11

6

367.35

2384

1540.90

3

西藏

10.02

31

133.83

3

123.81

274

4518.61

1

甘肃

104.16

29

356.94

20

252.78

2619

965.18

6

青海

27.00

22

137.34

5

110.34

539

2047.12

2

宁夏

37.47

16

123.02

11

85.55

588

1454.93

4

新疆

155.70

11

421.04

10

265.34

1963

1341.54

5

资料来源:根据2005年《中国财政年鉴》和《中国人口统计年鉴》计算得出

(五)金融市场不完善,受宏观环境影响,政策落实难到位

多年来,县域经济增长主要靠政府投资拉动,而市场体系在其中发挥的作用较小。就金融市场而言,在三江县,除农业银行、信用合作社在县城和较大的镇设有储蓄点外,其他国有三大家银行已从县乡撤退。即使是在该县的金融机构,对县和县以下各类经济实体发放的贷款很少。如2003——2005年,三江县金融机构存款总额逐年增加,分别为6.47亿元、7.67亿元和9.70亿员,而贷款总额逐年下降,分别为5.26亿元、4.33亿元和4.22亿元。[15]这样一来,金融机构几乎成了单纯的抽血机,大量资金通过分支金融机构渠道流入中心城市,致使县域经济发展严重失血。

就政策环境而言,三江县政府虽然制定和实施了一系列关于大力发展非公有制经济的政策举措,但相当部分并没有较好落实。由于条块分割管理体制的存在,也由于部门利益、甚至个人利益的影响,财源主体的合法权益得不到相应的保障,这在一定程度上影响了县域经济的发展。

(六)行政体制改革的一刀切,税务等部门实行的垂直管理体制,一定程度上制约了财政自治权的行使

1998年起,县、市地税局改变隶属关系,上划省地税局垂直管理。由于地税指标由上级主管下达,地税征管部门对其上级部门负责,而由自治县政府编制、自治县人大通过的地方财政预算对地税征管部门则失去了指令性和指导性作用。除了地税部门之外,工商、银行、技术监督、金融、石油、通讯、烟草等部门和企业的管理权统统上收,也都实行条条管理,这大大削弱了自治县政府聚集财政的能力。

 

四、对策与建议

 

民族地区地处偏远,自然条件恶劣、经济社会发展水平低,自身发展能力弱,要想单靠自身力量走出发展困境,确实不是一件很容易的事。但民族地区如果长期贫困,就会挫伤当地各族干部群众的积极性,使其产生失望心理,成为影响民族关系和社会稳定的深层次根源。民族地区要和谐稳定,重点要发展经济,摆脱贫困。邓小平同志说过:实行民族区域自治,不把经济搞好,那个自治是空的。少数民族是想在区域自治里面得到好处,一系列的经济问题不解决,就会出乱子。[16]

(一)发展县域经济,培植、壮大财源基础

抓好县域经济既是一项重大的战略问题,也是一项紧迫的现实问题。推进县域经济的发展,应当在准确把握县情的基础上,坚持财源工作从源头工作抓起的方针,把财源建设和经济结构调整、农民增收、加快国有企业改革、发展非公有制经济、第三产业项目建设与经济强县建设结合起来,提升比较优势,发展支柱财源、培植新兴财源,优化财源结构,逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。

1、实施农业综合开发,加强农业基础财源建设。据统计,九五期间,农业综合开发财政资金投入产出比为2.43,而同期农业总支出投入产出比为0.52[17]因此,加大农业综合开发资金投入,将带来直接、可观的经济效益和社会效益。目前,三江县应着重调整支农资金的使用范围和重点:支持农业基础设施和生态保护建设;扶持多种经营,突出发展经济林、果用林、草食型畜禽等相结合的生态农业基地,开发集观光、民族风情游和示范园区为一体的绿色农业基地,并争取形成规模,实现农民致富、财政增收的目标。

2、实现工业强县,提高主体财源。从地方固定收入看,除营业税、企业所得税外,其他税种多具有行为税和附加税的性质,其增长程度有限,财政增长同这些税种的增长关系不是很密切。县级财政增收潜力较大的主要是营业税、企业所得税。因此,就县域经济建设来讲,其重点应当在保证国民经济稳定协调发展的基础上,立足于当地实际,抓好工业结构调整,做大、做强支柱产业,培植支柱财源,推动县域经济发展。

目前,三江县规模以上企业多为资源开采型的高能耗和重污染的企业,如铝业、硅锰合金业。这些企业虽然在短期内会给三江县经济发展带来一定的好处,但在将来却会给三江县生态环境造成极大的破坏,三江县决不能走东部地区先发展,后保护的老路。因此,三江县政府应引导或限制这些高能耗和重污染企业的发展,立足于比较优势,重点扶持农产品深加工业和旅游业,从而走绿色发展之路。

3、推动第三产业发展,特别是旅游业的发展,使其成为新的经济增长亮点。三江县自然风景优美,人文环境独特,旅游资源丰富。政府可充分利用这一优势,依托桂林——黔东南这一民族风情旅游黄金线,加大宣传、包装力度,着力打造三江旅游品牌。目前,政府应积极吸纳社会资本或争取上级财政建设资金,改善交通基础设施和景区基础设施,提高旅游服务规模和品位,建立一个集商业、餐饮、运动、娱乐和休闲为一体的具有地方特色的民族旅游商业服务体系来推动三江旅游业发展上一个新台阶,从而挖掘新的财源增长点,多渠道增加财政收入。相信在未来几年,旅游业必是三江县财政的支柱产业。

4、加快城市化发展步伐,通过土地出让收益和发展不动产税来增加财政收入;还可以通过城市资产如供水、供气、道路等经营而增加财政收入。

(二)按照财权和事权相统一的原则,完善县级财政管理体制

1、完善分税体制,合理划分税收权限。合理划分税收权限,必须兼顾加强中央宏观调控能力和地方增加财政能力两个原则。其思路如下:第一,中央税和共享税的立法权、征收权和管理权集中于中央,强化中央宏观调控能力;第二,区别不同地区确定不同的税收分享比例。共享税采取税基分享、分率征收是国际通行的做法,中央要根据实际情况及时制定出能够充分体现区别对待原则,对民族自治地方在共享税的分享比例等方面实行与一般省市不同的财政税收政策和管理制度,以有效调节民族地区与非民族地区财力分配的不平衡;第三,落实民族自治地方财政自治中的税收管理自治权,进一步扩大当地政府在其权限范围内的税收征管及减免或上浮的自主权,以提高地方税收收入,增强地方公共财政的服务能力;第四,实行差别税率政策。对民族自治地方特别是自治县实行定期减免所得税和低税率的所得税政策,除国家限制投资的行业外,对在自治县投资的新办企业实行免两年的企业所得税政策,两年期满后,实行按标准税率的70%征收企业所得税政策,即将西部现行15%的企业所得税税率再下调15%

2、合理界定各级政府的支出范围,使其财权与事权相适应。政府间事权和财权的划分是整个财政体制的基础,只有合理分清了政府间事权,才能科学测定地方政府包括自治县财政财力规模和不同性质的支出需要,才可能将财政支出上的职能越位、错位和缺位现象降低到最小程度。我国应综合采用收益原则、行动原则、技术原则,重新界定政府间的事权和财政支出范围,并将这种事权分配关系和财政支出关系纳入法制化的轨道。目前,我国县级财政的支出范围应主要包括以下几个方面:(1)确保县级政权机关正常运转,包括行政管理、公检法支出等;(2)强化县域范围内社会公共事业发展,包括教育、文化、卫生、环保等;(3)支持城镇和农村公益事业发展和社会保障,包括优抚、救济和救灾;(4)有条件、有重点地支持经济发展,主要内容包括加强县域范围内的基础设施建设,扶持农业产业化以及其他重要基础性、支柱性产业的发展。在具体划分县级政府事权的基础上,合理区别政府间支出范围,基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、国计民生、环境保护等具有溢出效应的事项应由中央、省、市、县政府共同承担支出责任。

3、规范转移支付方式,加大对自治县的财力支持。1994年实行分税制以来,为了平衡中央和地方政府的财力,转移支付制度的目标非常明确,即将财政的溢出效益转化为公共服务的均等化。为此,在转移支付制度的完善中,针对民族地区目前的财政状况,必须做好以下工作:第一,完善转移支付中的税收返还办法。1994年分税制改革时,中央对地方税收返还确立了基数法计算方法。使用这种计算方法的结果的是,谁的财政收入的基数高,谁分享的数量也大。地方财政收入少的民族省、自治区,尽管把多项财政补助也计入基数,也无法与发达地区相比。因此,我国应采用国际上通用的因素分配法取代原有的基数分配法,增加对广西等9个民族省、自治区的转移支付力度。只有省级财政转移支付的蛋糕做大了,县级财政才能分享更多的上级转移支付资金;第二,应该尽快创造条件,将各种名目繁多、使用分散的转移支付资金集中起来,纳入统一的转移支付体系之中,并通过法制化的形式,严格保障转移支付的规模和支付方式;第三,应调高一般转移支付和民族地区转移支付在财力性转移支付的比重,增加对民族地区基础设施建设、生态环境保护、自然资源和人文资源开发和扶贫工程的投入;第四,完善省级以下财政转移支付体制,自治县的财政转移支付资金应由省财政直接下达,并且免除一些专项转移制度要求自治县安排的配套资金。对自治县因配套资金不足而争取不到基础设施项目,上级国家机关应帮助落实所需配套资金;对自治县安排的纳入省级计划的基础设施建设项目,予以重点扶持,根据不同情况减少或免除配套资金。[18]

(三)强化管理,提高自治县公共财政的运行质量

1、改革财政预算管理体制,强化财政预算约束,有计划地实施部门预算。首先,要将所有的财政收入都纳入预算管理,禁止个别部门私设小金库,禁止为增收而进行乱收费。同时,由于县级政府工作的繁杂性,县级部门预算改革不适合全面采取零基预算,而应该以项目预算和国库集中收付为主,对部门重大支出和专项支出坚持零基预算和项目预算管理结合进行。

2、优化财政支出结构,提高资金的使用效率。[19]首先,严格控制财政供养行政事业人员的增长和行政经费的膨胀,减少不必要的行政开支;其次,积极推行政府采购制度和国库集中收付制度,减少支出压力;再次,遵循吃饭支出和建设支出两条线的原则,严格规定两者使用界限,在确保人员工资、社会公益事业支出的基础上,将有限资金用于提供基础设施等公共产品的生产上面,投向有比较资源优势的行业,发展特色经济;最后,严格控制财政赤字和财政举债行为,按照支出预算规定,预留一定数量的预算周转金以应对自然灾害等突发性事项的支出。

3、加强财政监督,确保财政资金使用的合理性。要提高自治县公共财政的运行质量,就必须强化财政监督,预防财政运行中可能产生的各种低效行为和寻租行为。首先,必须严格按照《预算法》来编制部门预算和综合预算;其次,对重大支出项目,要经过人大和审计部门的专门审核,强化权力机关和专门机关的监督作用;第三,加强对预算执行的监督管理,检查预算执行是否按照支出预算的计划额度、规定用途执行以及拨款程序是否合法等。

(四)健全民族地区资源开发和资源保护的补偿机制

2005531施行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第八条明确指出:国家征收的矿产资源补偿费在安排使用时,加大对民族自治地方的投入,并优先考虑原产地的民族自治地方。国家加快建立生态补偿机制,根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则,从国家、区域、产业三个层面,通过财政转移支付、项目支持等措施,对在野生动植物保护和自然保护区建设等生态环境保护方面作出贡献的民族自治地方,给予合理补偿。为此,应适当提高资源税的征收额度或征收资源使用费,并全额留给地方,使民族地方资源优势转化为经济优势;通过转移支付和项目支持,对为保护生态作出贡献的民族地区给予合理的补偿,以减轻这些地方的生存和发展压力;将从民族自治地方提取的育林基金、林业保护建设费通过林业建设项目安排给自治县发展林业,将国家安排的退耕还林工程等生态建设项目优先安排给自治县。

(五)不断完善政策举措,积极引导金融投入

90年代后期,国家进一步完善了民族贸易和民族用品生产优惠政策,对民族贸易网点和民族用品生产企业技改贷款给予贴息或优惠利率,但这一政策落实不尽人意,建议上级国家机关采取有效措施,落实政策,督促金融机构对自治县的民族贸易和民族用品生产企业的信贷投入。同时,上级国家机关和自治县也可以采取贴息、利率优惠等公共财政手段,积极引导金融机构,特别是政策性银行对交通、能源等基础设施项目以及农业、林业、生态建设等基础产业加大投入。



* 本论文为国家社会科学基金项目“中国少数民族权利保障研究”(06BFX005)、中央民族大学985工程二期建设项目“民族地区财税法制建设研究”的阶段性研究成果。

[①]《列宁选集》第4卷,第416页。

[②] []史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦:《权利的成本——为什么自由依赖于税》,毕竞悦译,北京大学出版社2004年版,第3页。

[] 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,《光明日报》20061019

[] 国家级贫困县和省级贫困县个数来源于2005年国务院扶贫办网统计数据。全国县市总数(不含县级市)数据来源于《2005年中国法律年鉴》。

[] 全国县乡财政运行困难已是不争的事实。2005年,为缓解县乡财政困难,财政部制定了《中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》。从完善体制、创新机制、加强管理等方面提出了缓解县乡财政困难的综合性措施,争取用三年左右的时间,使县乡财政困难状况得到较大缓解。

[] 2003年中国民族年鉴》统计资料显示:2002年,地方财政收入过亿的自治县有9个,5000万元至1亿的自治县有38个,5000万以下的自治县有72个。而在同年,三江县地方财政收入只有3359万元。

[] 非税收入为企业收入、三税教育附加、罚没收入和行政事业性收费之和。

[] 行政事业费支出为各部门事业费、行政管理费、离退休经费支出、国防支出、武装部队支出与公、检、法、司支出之和。

[] 资料来源为2006年《三江侗族自治县政府工作报告》

[] 任先德:《县级财政管理》,经济科学出版社2004年版,第57页。

[11] 参见刘黄:《林毅夫:有必要进行新一轮税制改革》,《中华工商时报》2006918

[12] 倪红日、洪亭:《对我国财力性转移支付制度的分析与完善建议》,国研网: (http://www.drcnet.com.cn/DRCNET.Channel.Web/) 2006年4月21

[13] 王绍光:《为了国家的统一:中国财政转移支付的政治逻辑》,载王绍光主编:《国家制度转型》,清华大学出版社2003年版,第253274页。

[14] 参见叶静:《国家审计署称:300亿财政转移支付“不透明”》,人民网:(http://politics.people.com.cn/GB/1027/4595370.html2006717

[15] 资料来源为200420052006年《三江侗族自治县政府工作报告》。

[16] 邓小平文选(第1卷),人民出版社1993年版,第167页。

[17] 参见任先德:《县级财政管理》,经济科学出版社2004年版,第34页。

[18] 对此,近年来海南省进行了很好地探索,出台了《海南省民族地区转移支付办法》等文件,积极落实国家西部大开发政策,通过加大财政转移支付,加强基础设施建设,有计划地安排工业建设项目,大力扶持教育卫生事业发展等政策措施,有效地促进了民族地区经济社会的全面发展。据统计,2002年至2005年,海南省财政安排给民族地区市县的转移支付达65.03亿元,年均增长26.40%。仅2005年,省财政安排给民族地区市县的转移支付就达19.05亿元,是民族地区市县一般财政预算的3.70倍。资料来源:《中国民族报》20061017

[19] 财政部已出台“三奖一补”政策:对财政困难的县乡政府增加税收收入,以及省级政府增加对困难县财力性转移支付给予奖励;对县乡政府精简机构和人员给予奖励;对产粮大县给予奖励;对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。2006年中央财政“三奖一补”资金两百三十五亿元人民币已经下拨,凡2005年县乡财政实际供养人员比上年减少的省份,中央财政将按每人四千元给予奖励。并且要求各地结合本地实际情况,研究制定省对下的奖励和补助办法,采取有效措施,确保缓解县乡财政困难工作取得实效。

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