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少数民族地区生育政策执行现状、长期影响及对策研究―以广西三江侗族自治县为例
 发布时间: 2013-12-21 21:20:22   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数: [ ] [打印文章] [关闭窗口] 
摘要: 少数民族地区生育政策执行现状、长期影响及对策研究―以广西三江侗族自治县为例

 

 

国家民委2006年度民族工作调研报告

 

 

 

 

 

 

 

 

题目少数民族地区生育政策执行现状、长期影响及对策研究—以广西三江侗族自治县为例

 

 

作者        周平      胡纪平  刘道筠            

 

 

单位           中南民族大学                     

 

 

时间           2006106                  

 

 

 

 

 

 

摘 要:在少数民族地区,本着照顾的宗旨,执行较汉族宽松的计划生育政策,但是执行的效果不尽如人意。笔者在广西三江侗族自治县的调查表明,计划生育工作仍然存在很多问题:超生现象严重,生育总量超过预期目标;生育性别比偏高甚至畸高,新生人口性别比失衡;生育质量有所下降。

这种局面如果不能在短期内改变,可能带来两方面的不利影响:一方面是少数民族人口自身发展的迟滞甚至下降:劳动力过剩;人口素质提高缓慢;人均占有的自然资源减少,酝酿着生态环境恶化的风险等。另一方面是导致汉族与少数民族的比较优势拉大:两者在人口数量上的差距缩小、在人口素质和经济条件上的差距加大,人口性别比失衡还会导致婚育制度面临冲击并进而影响民族关系。

造成上述问题的原因主要有三个方面:一方面是现行的福利型民族生育政策本身存在不足,从而导致越穷越生、越生越穷的现状。另一方面的原因是现有的部分政策未能很好的落实:奖惩不分明;照顾性的生育政策助长了部分民族人口多生的生育惯性。此外传统生育文化在现有条件下依然有强大的影响力。

针对原因,解决问题的对策,可以从以下几个方面着手:政策方面,考虑适当微调我国现行的福利型生育政策,借鉴公平型生育立法,缩小对少数民族照顾的幅度,逐步达到在各民族间实行统一的生育政策的长远目标。执行方面,要完善和贯彻落实计划生育政策:要完善和贯彻计划生育利益导向机制;加强医疗卫生工作,降低孕产妇与婴幼儿患病率、死亡率。文化方面,要加强教育特别是对妇女的教育、提高妇女生育权利意识;加强新型婚育文化建设,消除传统生育文化中不利于计划生育政策执行因素的影响,最终实现降低人口出生率,提高人口素质的目标。

关键词:民族地区   生育政策   执行现状   长期影响   对策建议

作者简介周平(1976—),女,宁夏中卫市人,法学硕士,中南民族大学法学院讲师,武汉大学法学院在读博士,主要从事民商法教学和研究。电话:02787598632;邮箱地址:zhouping000@21cn.com

胡纪平(1973-),女,湖南永顺县人,法学硕士,中南民族大学法学院讲师,主要从事民商法学教学和研究。电话:02787180857;邮箱地址:hujiping2001@sina.com

刘道筠(1969-),男,湖北黄石市人,法学硕士,中南民族大学法学院讲师,主要从事宪法与行政法研究。电话:02762005639

 

 

          

 

 

一、三江县民族生育政策执行现状调查……………………………………3

(一)三江县的基本情况……………………………………………………3

(二)三江县生育政策执行现状与问题……………………………………4

二、民族生育政策的长期影响………………………………………………4

(一)导致少数民族自身发展状况的下降或停滞…………………………4

(二)导致汉族与少数民族整体比较优势拉大……………………………5

三、民族生育问题产生的原因分析…………………………………………7

(一)民族生育政策本身的合理性值得质疑………………………………7

(二)现行民族生育政策贯彻执行不到位…………………………………8

(三)传统生育文化依然有强大的影响力…………………………………9

四、预防、解决危机的对策建议……………………………………………10

(一)检讨、完善现行的民族生育政策……………………………………10

(二)贯彻、落实现行的民族生育政策……………………………………12

(三)加强妇女教育、建设新型婚育文化…………………………………13

参考文献………………………………………………………………………15

附:问卷调查表………………………………………………………………16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

少数民族地区生育政策的执行现状、长期影响及对策研究

??以广西三江侗族自治县为例

我国政府对少数民族的现行生育政策是根据其具体情况而制定的。如地理环境、人口密度、自然资源、经济、社会和文化发展水平、计划生育工作的基础等。总的来说,对少数民族是本着照顾的宗旨,在生育数量和生育年龄方面都执行较汉族宽松的规定。

在数量控制方面,根据不同民族和民族地区的人口数量、人口分布、自然生存条件以及社会经济发展等因素区别对待,分两种情况实施计划生育:对人口超过1000万的少数民族,提倡一对夫妇生育一个孩子,严格控制二胎,坚决杜绝多生;人口在1000万以下的少数民族,允许一对夫妇生育二胎,个别的可以生育三胎,不准生育四胎。但由于各少数民族的具体情况不同,在执行计划生育政策时,个别的也可生育四胎,甚至在人口较少的几个少数民族中不实行计划生育。

在婚龄问题上(由于立法只认可婚内生育,而规定法定婚龄的目的之一即调节生育。因此,某种意义上法定婚龄也可视为法定育龄)由于少数民族和民族地区特殊的人口状况、经济状况和社会文化差异,《婚姻法》规定,民族自治地方可根据当地民族婚姻家庭的具体情况,制定某些变通的或补充的规定。如新疆、内蒙古和西藏等自治区都把结婚的最低年龄变通为女18周岁,男20周岁。

这些政策落实的如何,执行中有什么困难,原因何在,如何解决,为寻求答案,调查组利用暑期在三江县进行了比较深入细致的调研。

一.       三江县民族生育政策执行现状调查

(一)    三江县的基本情况

三江县位于广西北部,地处湘、桂、黔三省交接处,是国家级贫困县。2005年末,全县人口35.73万人,其中少数民族人口占83.4%,在少数民族人口中,侗族约占57%,苗族约占16%,瑶族约占4%,壮族约占6%。全县妇女人口16.98万人,育龄妇女(1549岁)人口为8.82万人。全县土地面积2454平方公里,耕地面积为14482公顷,人均耕地面积为0.68亩,人均粮食产量224公斤,农民人均年纯收入1903元;主要收入源于种植、畜产品、林产品、外出打工以及家庭加工业。

三江县执行《广西壮族自治区人口和计划生育条例》和《广西壮族自治区人口和计划生育管理办法》的规定,原则上壮族和汉族可以生育一胎;侗族、瑶族、苗族等其它少数民族可以生育两胎。其它少数民族与壮族或汉族通婚的,只能生育一胎。法定婚龄执行婚姻法统一规定,男22周岁、女20周岁。

(二)    三江县生育政策执行现状与问题

三江县生育政策执行现状可以从人口增长总量、人口增长率、新生人口性别比、生育质量等方面得到反映。自从执行计划生育政策以来,对遏制人口的迅猛增长无疑是起到了重要作用,多孩率明显下降;但是仍存在一些问题。

1、人口增长率较高。从20042005年度统计数据来看,三江县200410月至20059月间出生人口4695人,其中计划内为4102人,人口出生率为14.6,个别乡高达28‰,超生人口占出生人口的14%。该县从2000年到2005年,人口增长率分别是4.7‰、5.61‰、5.4‰、8.45‰、9.18‰、9.89‰。2005年统计显示我国人口出生率为12.40‰;自然增长率为5.89‰。三江县的人口增长率远远超出国家平均水平,且呈明显上升趋势。

2、新生儿出生性别比偏高,严重偏离正常的103107的性别比标准(即每出生100名女婴,则出生103107名男婴)。2005年三江县出生性别比为118,有的地方更加严重,以洋溪乡2006年上半年为例,新生儿一孩性别比为109,二孩性别比为258,三孩性别比为266

3、生育质量有所下降。婴幼儿健康状况较差:从统计数据来看,近5年来,新生儿发生缺陷率呈上升趋势,婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率呈上升势头,5岁以下儿童营养不良患病率急剧上涨,儿童营养水平有待提高。孕产妇生育风险高:农村孕妇住院分娩率至今不到50%。孕产妇死亡率2002年高达212/10万,最低的2003年也达到41/10万。而且死亡率升降时有反复。

人口增长总量和人口增长率距离预期的目标仍有较大差距,新生儿性别比严重偏高、生育质量有待提高。这些现象三江县有,在我国其它民族地方也存在,是具有一定普遍性的问题。

二.       民族生育政策的长期影响

三江县的计划生育政策执行现状代表了相当一部分民族地区的生育现状。这种状况如果在一定时期内不能扭转,将会对少数民族和民族地区的全面发展产生不利影响,对和睦民族关系的维系和发展带来阴影。政策执行不到位造成的直接不利后果主要有以下几个方面:

(一)     导致少数民族自身发展状况的下降或停滞

1、生育子女过多,造成劳动力过剩。

广西壮族自治区的生育政策允许壮族以外的少数民族可以生育两胎,这个政策是本着照顾人口较少的少数民族的良好愿望出发的。暂且不说这种做法是否合理,如果政策可以得到贯彻执行,应该说还是有其积极意义的。但是这个规定不能得到很好的贯彻,超生的情况还是比较多。三江县共有农村劳动力15.72万人,由于人多地少,全县有剩余劳动力6.73万人。人均耕地很少,根本不能吸纳新生的劳动力,所以该县无论男女,一肆成年,几乎都一致选择外出务工。

2、教育投入不足,导致人口素质低下。

由于人均收入不高,相应的每个家庭投入到子女教育上的支出有限。而政府由于财力限制,也不能提供全部的教育服务。2003年,统计数据显示小学入学率达到98%,初中毛入学率70%,初中升学率为18.5%,全县还有四个乡镇尚未普及九年义务教育,全县仅有一所高中。(去年该县又新建了一所民族高中,实现了“1”的突破)。在调查中,我们了解到许多人都只有小学文化。现在实行“两免一补”,但是山村教育由于受山高路远,教学点设施人员情况限制,学生受教育非常不易。即使实行“两免一补”,一些家庭仍然感觉负担困难,同时为了创收,都选择在子女初中尚未毕业即外出打工。但是所受的教育也决定了他们大多数人从事的只能是简单体力劳动。

3、人均占有资源减少,生态环境恶化。

三江县虽然地广,但主要是山地,耕地稀缺。现在人均耕地面积0.68亩,人均粮食224公斤,粮食仅够食用。为了维系生存需要,各村时常调整土地。三江县有林地面积20.1万公顷,活立木总蓄积量354M3,森林覆盖率77.45%。该县以林为主,盛产茶油、杉木、毛竹等,是广西最大的油茶基地,素有“杉海油湖”之美称。而靠山吃山,山民对大山的过度索取也制造了环境恶化的危险。笔者调查沿途看到,三江县境内山地虽然大都有植被覆盖,但是大树不多,都是一些灌木和较小的树。当地民族居住的吊脚楼多数仍保留原始风貌,几乎全部采用木制;少数使用砖石结构。据说在山里木材是比砖石更便宜的建筑材料。一位当地农民告诉我们,以前盖房所需的木材可以就地取材,但是近年来大树很少,他建房使用的支柱都是从别处运来。一名干部告诉我们,经专家研究,三江县人口增长的理想目标是2‰,超出这一标准就会出现环境资源危机。而该县2005年的出生率为14.6,人口增长率接近10‰。长此以往,人口增长超出环境资源容量,人与自然的紧张关系将会加剧,这“杉海油湖”恐怕终有枯竭的一日。

(二)     导致汉族与少数民族的比较优势拉大

1、民族人口与汉族人口的数量差距缩小

由于执行区别的生育政策,汉族人口呈现低增长的趋势;而少数民族由于执行两胎的生育政策,增长率本来就高于汉族。同时,由于汉族总体上执行计生政策的程度高于少数民族,该县汉族超生率约为少数民族超生率的1/41/5。由于三江县本来就是一个少数民族为主的自治县,因而汉族在县内的人口比例将越来越小。如果推及到全国范围的话,那么可以说汉族与少数民族在人口总量上的差距将日益缩小。历年来的国家统计数据显示少数民族在绝对数量上虽然是少数,但其所占的比例在逐年提高。

2、民族人口与汉族人口整体素质差距加大

从理论上分析,由于汉族实行只生一个的计划生育政策,那么投入到子女身上的教育支出至少是少数民族生育两胎家庭的两倍,是少数民族超生家庭的三倍甚至更多。基于教育对人口素质的影响,教育投入的相对较少势必极大影响未来民族人口的素质。这种投入差距造成的影响从三江和全国的统计数据比较中就可以发现。2005年全国小学学龄儿童入学率达到99.15%,三江县为98%;2005年全国小学辍学率为0.45%,三江县为1.6%;全国小学毕业生升学率为98.42%,三江县初中适龄人口入学率为67.5%;全国初中毕业生升学率69.68%,三江县高中毛入学率为24.6%;全国高等教育毛入学率达到21%,而三江县不到13%,相应的女孩的入学率就更低了。民族家庭由于经济落后、再加上超生影响,对子女教育投入本就相对较少,可能导致人口素质提高困难;同时又难以吸引大量高素质人才来本地建设,长期累计的效果是该县人口整体素质有可能落后于全国的平均水平。

一些开明的民族家庭自愿选择只生育一胎,往往就是出于对孩子教育的考虑,希望给孩子创造良好的教育条件。但是这样开明的人在农村是极少见的,许多被调查农户在问及能否负担子女养育费用时,都几乎毫不犹豫的说没问题。在相当一部分人的心目中,养育只是把孩子养大,至于能否完成义务教育或接受高等教育,则不在考虑之列。

3、民族家庭与汉族家庭经济状况分化

家庭的经济状况受多重因素影响。如果只考虑对子女抚养教育投入和子女成年后对家庭回报两个因素,那么少数民族和汉族家庭的经济状况可能会出现较大分化。汉族家庭由于普遍只生育一胎,对孩子的教育投入和创业帮助相对较大,孩子的成才率高,成年后对家庭创收的贡献大,因而家庭经济状况相对较好。而多孩家庭由于子女人均享受的抚养教育资源有限,家庭负担重,子女成才率受影响;反过来对家庭的回报也比较有限。虽然这一分析不是绝对适用,但是依据大数定律,它对多数家庭来说还是符合实情的。下面的一项调查(表1)就很能反映群众对这一问题的认知:

1

您认为只生一胎的汉族家庭,他们日子过得

A比你好

B比你差

C和你差不多

未选择

48

10

30

12

4、婚育制度可能受到冲击

现行政策执行带来的另一潜在问题就是婚育制度可能受到冲击。由于日趋严重的性别比问题,将使自然的男女平衡比例被打破。越来越多的男婴出生意味着他们中相当一批人未来将会面临难以寻找到配偶的危机。这种畸高的出生性别比本身已经潜含了巨大的婚育风险;如果结合全国的大背景,在落后地区的这一问题会更严重。依据一般规律,社会政治经济地位低的男子在择偶时将会处于更加不利的地位,会受到社会政治经济地位高的男子的挤压。三江县的汉族整体上在经济上是处于较优的地位,在三江县的调查中,近半数的民族群众认为汉族女子嫁给民族男子的远没有民族女子嫁给汉族男子的多,而且汉族女子嫁给的民族男子通常是在县城或外地有较稳定和良好工作者。这种现状持续和发展下去将直接影响婚育制度,间接地势必影响到社会治安、妇女权益保护以及民族关系等。

三.       民族生育问题产生的原因分析

(一)     民族生育政策本身的合理性值得质疑

我国民族生育政策主要可以概括为两个原则,即“区别对待”的原则和“宽严适度”的原则。所谓区别对待,主要是指少数民族在计划生育政策制定实施中与汉族相区别;此外对不同的民族地区以及居住在不同地区的同一民族生育政策不同。“宽严适度”的原则主要指少数民族计划生育的重点是民族地区,之所以要“宽严适度”,是因为过宽会造成人口过快增长,形成经济上的过重负担,过严会影响心理平衡,不利于民族团结。这种原则适用的结果是对少数民族总体上实行较为宽松的计划生育政策,可以比汉族多生育子女。

一部分学者认为,我国的生育政策“因为传统的‘扶弱怜小’心理的影响,也由于对人口控制的阻力估计过大及片面的求稳怕乱,使人口政策的制定避重就轻、舍难求易、陷入了用人口政策的放宽来安抚部分群众及把新增加人口作为福利分配的陷阱。”从我国有差异的生育限制政策制定的初衷看,选择了福利模式。这种模式,强化了孩子的经济职能,把孩子当作一种特殊的社会福利,一种扶贫资本来优先分配给急需帮助的家庭。[]

政策可以把孩子当作“福利”来分配,但孩子毕竟不是福利,更不能在现实中马上发挥效用。相反,他首先是一个“人口”,需要抚养教育,在相当长的时间里,孩子是负担而不是福利。即使孩子成年后,可以给家庭以经济上的资助,但那也是十几年以后的事。而且要受到孩子自身成长和所受教育的限制,其作用也是不确定的。在孩子得不到足够的教育投入时,其预期的积极作用是相当有限的(表2反映了三江县部分民族群众对孩子的预期);越是穷困的人群越是需要照顾,而允许他多生,又无法保障新生人口接受充足的教育,最直接的后果是家庭积极负担的增加,可能造成新的穷困人群;而长期累计的后果是低素质劳动力资源的过剩。

2

您认为自己的子女在您老了时可能

A能够为您提供

全部养老费用

B能够负担主

要部分费用  

C能够负担

一部分费用

D基本没

能力负担

未选择(认为

无法预期)

20

24

18

6

32

(二)     现行民族生育政策贯彻执行不到位

超生现象严重、超生人口性别比偏高,三江县的状况表明即使是照顾性的生育政策,在执行中也没能彻底贯彻。在调查中,我们感到群众对计划生育的意义还是了解的,表明宣传工作是比较到位的。但是计划生育不能仅仅靠宣传,更要靠实实在在的落实政策,才能够真正达到效果。笔者调查发现,实践中存在一些问题,影响了计划生育工作的实际效果。原因是多方面的,例如该县经济不发达、人口流动多等等、都会影响计划生育政策的落实。但这不是全部的原因,指望单纯发展经济并不能解决相关问题。例如三江县的经济近年来虽有不错的发展,人均收入逐年提高,从2002年的1368元上升到2005年的2538元,将近翻了一番。但是这些经济发展的成果并没有直接在计划生育方面产生明显的积极影响。笔者以为以下一些原因尚未得到应有的重视:

1、计划生育的奖惩措施没有很好贯彻执行,奖惩不分明。

超生应当交纳社会抚养费,计划生育则给予奖励,现行政策是奖惩分明的。依照广西地方法规规定,违法生育子女的,对双方当事人分别按照违法行为被查处的上一年度城镇居民人均可支配收入或农村人均纯收入的以下倍数征收社会抚养费:(1)违法生育一个子女的,按3倍至5倍征收;(2)违法生育两个子女的,按5倍至7倍征收;(3)违法生育三个子女的,按照7倍至9倍征收;(4)违法生育第四个子女以上(含第四个)的,按上述计征标准倍数类推。违法收养子女、婚外生育、非婚生育的,按双方当事人按上述规定计征社会抚养费。对于符合计划生育的独生子女每年发放独生子女保健费120元;符合奖励辅助条件的计划生育家庭每人每年发放600元。这些规定是比较合理的,在一个经济并不发达的地方,奖励应该是有一定吸引力的。但是这些规定不能落到实处。

三江县社会抚养费征收率低,全县历年社会抚养费欠款高达1600万元,而2005年仅能征收110万元,征收率为6.88%。另外,当地超生人口在交纳一定数量的罚款后,可以上户口,重新分得土地,享受相关待遇,经济上的损害相对不是很大,相当大的部分通过外部经济行为可以弥补。一位妇女告诉我们她的第三个孩子是超生的,当时交了800元罚款,后来上了户口,分了地,感觉超生还是划算的。

而实际享受奖励的人口较少,其示范带动作用有限。全县15个乡镇仅有23个乡镇兑现独身子女保健费,其余乡镇长期拖欠。2005年全县共有407人符合奖励扶助要求,目前每人每年获得600元扶助金。调查中很多人表示不知道计划生育还有奖励政策。

2、照顾性的生育政策助长了部分民族人口的生育惯性。

对民族生育方面的照顾政策,长期执行,形成定式,其照顾的属性也就逐渐被遗忘了,人们反而觉得是理所当然,习以为常了。由此衍生了一个问题,即助长了部分少数民族群众生育上多生的心理依赖和行为惯性。依照广西自治区的规定,一旦境内其它少数民族和汉族、壮族通婚,就不再享受生育两胎的照顾政策,而只能生育一胎。一些民族群众习惯了两胎的照顾政策,一旦与汉族、壮族通婚,只准许其生育一胎,就感到心理不平衡,超计划生育。在三江县,这类人口约占超生人数的1/4。虽然这一比例本身似乎不大,但是考虑到该县汉族和壮族占总人口的比例不到1/4,而与其它民族通婚的人口相应更少,这一数据就很能说明人们的心理不平衡有多么严重。

(三)     传统生育文化依然有强大的影响力。

传统生育文化依然有强大的影响力,多孩、重男轻女、非婚生育现象比较严重。

三江县的侗族有生育多孩的传统。生育多孩是抵御子女夭折这一风险的重要手段。在过去缺医少药,生死听天由命的时代,这是一种无奈的选择。我们调查的一位苗族群众吴万金告诉我们,他的母亲生育了7个子女,最后存活到成年的只有两个。现在虽然医疗卫生情况大有改观,但是在三江县婴幼儿的死亡率仍较高,加上生育惯性使然,使得多孩生育的情况仍较多。2005年三江县政策外多孩率为4%。

重男轻女的现象在三江县仍然很严重。它既是导致出生性别比高的原因,也是超生的重要原因。我们在调查中问及人们的生育性别偏好时,95%以上的被调查群众选择生男生女一个样;甚至一位洋溪乡的群众还不满地表示在农村问及这种问题,是“会被揍的”,似乎这样提问是对他们的歧视与侮辱。但是事实比言辞更有说服力,该县出生性别比为118,而洋溪乡2006年上半年人口出生性别比更高达168。在超生人口中,80%的超生家庭前两胎是女孩。重男轻女的原因除了传统传宗接代观念的影响,还有一个实际的情况就是当地人居住比较分散,山高路远,交通不便。女儿一旦远嫁,基本上无法照顾父母;而招女婿在当地不被普遍认可;养儿防老仍是重要的现实考虑。

另外,在少数民族中有早婚的习惯,这些风俗现在虽然有很大改观,但是在一些落后偏远的山寨仍有较强的影响力。据当地干部介绍,在一些村寨,姑娘到1819岁还没嫁出去,就会被寨中人视为老姑娘了。基于这种现实,早婚人群比较多,而且由于他们知道不能办理结婚证,所以也不会去登记,不为计生部门知晓,往往处于计生监管之外,导致非婚生育的现象较多。

四.       预防、解决危机的对策建议

(一)     检讨、完善现行的民族生育政策

我国现行的生育政策被学者称之为福利型生育政策,这种政策将孩子视为福利分配给一些弱势人群,少数民族也在照顾之列。其主观出发点虽然是良好的,但是忽略了孩子在能够回报家庭前,首先需要抚育的投入;客观上执行的效果是造成人们越穷越生,越生越穷。实际上我国的这种做法与一些生育政策执行卓有成效的国家相比,也是大相径庭的。例如新加坡的效率优先模式是向高收入和高教育水准家庭倾斜,韩国的生育机会均等模式则强调所有家庭生育几率相同。这些立法体现了效率或公平原则,执行下去能够起到积极的效果。而我国的福利模式立法直接的效果是越穷越生,导致新生人口不能享受较好的抚育,人口素质降低,计划生育政策难以执行。有的学者形容这是“好心照顾他,反而害了他”。

一个人口众多但素质不高的少数民族所潜伏的危险将比一个素质不高但数量也不多的少数民族更大。因此,应检讨我国的计生政策,考虑改弦易辙,借鉴机会均等模式和效率优先模式的立法。实行统一的生育政策,或许是最理想的选择。

实行统一的生育政策,有利于人口素质的提高,真正实现少数民族与汉族的共同发展;还可以消除一些民族群众和汉族群众的失衡心理;还可能对降低性别比偏高问题有所帮助。当一个家庭的子女数量减少了,家庭的负担小了,相应的每个孩子能够得到的教育投入就会增加,对提高人口素质就比较有利。而接受了较高教育的人群往往会自觉降低生育率,关注子女的成才率,从而形成良性循环。三江县的调查表明一些民族群众习惯了照顾政策以后,对不予照顾就感到心理不平衡;而一些汉族民众也认为区别对待是不平等、不公平的。实行统一的生育政策,可以消除这种心理。虽然调查中人们口头上说生男生女都一样,但在二孩的生育政策下,其暗含的前提是儿女双全。三江县超生家庭中约80%是前两孩均为女性的;约15%是前两孩均是男性的。第二胎的性别比远较第一胎高的主要原因也是基于男女双全的愿望。如果只生一胎,每个家庭都只有唯一性别的孩子,每一性都是弥足珍贵,那么对男孩的偏好程度可能会有所下降。

调查表明实行统一的生育政策也具有一定的客观基础。虽然即使享受照顾的民族生育政策,也不能完全执行;但是在问及对汉族只生一胎的政策理解问题时(见表3),民族群众的回答表明这一政策在认知上已经被近半数群众接受。而且该县已经有一部分群众自愿放弃生育两胎的指标,而选择生育一胎。

3

您认为汉族夫妻只生一个子女的规定    

A很合理

B不合理

C有点苛刻,应允许多个

D其它

未选择

42

30

14

8

6

有学者对民族人口问题进行研究,指出“直到现在,我们已计算出了22项赶上和超过汉族的少数民族人口指标,我们因此发出了‘再也不能笼统地说少数民族落后了’的公正评论。”[]如果说照顾性的民族人口政策是以少数民族的“落后”为基础制定的,今天这一基础已经不是那么坚固了。一个民族的强大和兴旺,不取决于民族人口是否众多而在于民族群体素质的高低和经济实力的强弱。正是在这个意义上,一些学者敏锐地指出:“那种主张‘ 少数民族可以多生’的政策,实质上是一种令人‘忧患’的政策、而不是优惠政策。”[]

但是考虑到各民族之间实际存在的种种差异,马上改变现行的民族生育政策,采取统一的计划生育政策,可以想见,不仅有损政策的稳定性,而且工作的难度也很大。因此,“区别对待”仍是必要的;但是可以将实行统一生育政策作为一个长期目标予以考虑。我国对个别千万以上人口的民族已经实行与汉族相同的生育政策,也可以考虑将这一政策逐步扩及其它的民族。只是对人数极少的民族,为了实际发展需要,可以实行宽松的生育政策。

至于“宽严适度”应当是以发展的态度来看待,以前的一些标准在制定时可能是适度的,例如在实行计划生育之初对一些民族允许三胎甚至不实行计划生育;但在现在的情势下,这显然是“过宽”了。现阶段政策调整,应该是鼓励一胎、允许二胎、禁绝三胎甚至不受限制的多孩生育,避免少数民族与汉族的差距太大。另外,还可以考虑分地区、分人群逐步实行与汉族一致的生育政策,例如对少数民族地区的城镇人口、对少数民族地区的民族公职人员可以考虑逐步实行一胎的生育政策,这是有一定的可行性的。调整政策,逐步过渡到统一的生育政策,这是让各族群众生育机会均等,以提高人口质量、促进各民族共同繁荣;而不是单纯的让少数民族少生。假如以后我国的人口政策调整、放宽,允许每对夫妇生育两胎了,那么也应坚持公平原则,对少数民族执行同样的生育政策。

(二)     贯彻、落实现行的民族生育政策

1、完善和贯彻计划生育利益导向机制,奖惩分明。

第一、落实直接的利益导向机制,引导民族群众的生育行为。

利益导向机制主要通过利益分配引导人们的生育意愿,改变人们的生育行为。就调整生育行为而言,经济方面直接的奖惩主要是对超生者征收社会抚养费;对计生者给予独生子女保健费和计生辅助金等。这个方面政策规定已经有了,关键在于落实。

在民族地区,如何征收计划生育欠费是个难题。由于经济落后,农民大多本身比较贫困,在交纳社会抚养费问题上很抵触;而计生部门又没有执法权利,难以强制执行。拖欠多了,群众互相观望、攀比,都不肯交纳,进一步增加了执行的困难。不过今年,三江县计生部门依靠地方法院,强制执行少数计划外生育者欠费,用法律解决问题,减少人为阻力,取得了较好的执行效果。如果将这种方式常态化,执行难的问题会有改善。这也表明,在这方面,开拓思路、寻求新方法,工作还是可以改进的。

另外一个问题是奖励措施不到位。如前文所述,在三江县15个乡镇中只有23个乡镇兑现了独生子女保健费,其它乡镇长期拖欠。对此,可能有经费方面的问题,还有一个重要的原因是干部的认识问题。计划生育经费应当通过专项拨款方式由乡镇专款专用,确保经费来源。但是干部如果不能意识到计生奖励在计划生育中的重要意义,不能改变只取不予的工作习惯思维,奖励的落实还是很困难的。因此加强对干部的教育、改变干部的认识也是必须的

第二、完善间接的利益导向机制,改变民族群众生育意愿。

就改变生育意愿而言,只有从根源上解决多生孩子的经济诱因,才能控制多孩的生育意愿和生育行为。孩子在农村家庭中重要的经济职能,决定了计划生育政策必须采取利益导向的机制。生儿育女是农村家庭养老以及应付疾病、伤害、天灾人祸等意外的保障。为了贯彻计划生育国策,就必须解决农民的养老以及其它社会保障要求。因此必须在推行农村养老保险、医疗合作、民政救助以及社会救助等工作时同时协调、考虑和照顾到计划生育政策的实行。各个部门应制定有利于计划生育家庭的优惠政策,使计划生育家庭在养老、医疗等社会保障方面得到实惠、优惠,切实解决他们的后顾之忧。这些措施虽然是间接的,但却是非常重要的,迫切需要完善。

除了正面的经济引导措施,还应加大负面经济措施力度,对于超生人口消除其可得的外部经济利益,以增加超生的成本。笔者以为其中重要的一项就是除了必要的口粮地,不应该给超生人口再行分配土地。超生者虽然交纳了罚款,但是马上可以从村里获得土地,既增加了自己的利益,又挤占了其它农户的应得利益,其长期累计的经济利益可以消减甚至抵消交纳社会抚养费所带来的损失,那么在经济上就没有达到惩戒的目的,也不能改变群众的生育意愿。

2、加强医疗卫生工作,提供方便可得的计划生育服务,降低孕产妇与婴幼儿患病率、死亡率。

多孩生育的一个重要动机是防范孩子的夭折。这种心理不是简单的宣传就可以打消的,加强医疗卫生保健工作,切实降低婴幼儿患病率、死亡率,是消除这种防范心理最直接的方法。虽然现在这方面的工作有很大进展,但是只要这个风险还没有降低到人们可以承受的心理底线之下,就不能解决问题。三江县的婴幼儿死亡率和患病率还比较高,而且有反复的趋势,这是不利于计划生育工作的。三江县的计生服务设施和人员质量都很低,其中只有8个乡镇的计生服务所有独立的办公用房,有的还不达标;15名脱产医务人员无一名获得国家助理执业医师资格证书,村级药具管理员业务素质也非常低,难以承担相应的技术业务。因此加强医疗卫生建设仍是迫在眉睫的事情。

(三)     加强妇女教育、建设新型婚育文化

1、加强教育特别是对妇女的教育、提高妇女生育权利意识,降低人口出生率,提高人口素质。

《联合国2002年世界人口监测简要报告》指出:教育在促使生育率下降方面的决定性作用已得到广泛证明;妇女所受的教育对生育的影响尤其重要。受过初等教育的妇女比没有受过教育的妇女生育的子女少。在近一半国家,受过中等教育的妇女生育子女比平均数少。因此,加强对妇女的教育,有利于降低人口出生率。

全国第五次人口普查资料显示在文化程度方面,少数民族总体来看,与全国和汉族相比,还有较大的差距;同时少数民族人口分性别的文化构成差异也较明显,许多少数民族不同文化程度的男性人口比率大大高于女性。因此,在民族地区大力加强九年制义务教育,提高民族地区教育水平和全体人员素质,尤其是消除歧视妇女受教育的现象应是未来工作的重点。

在妇女教育方面,应加强妇女生育权利的教育,培养生育权利意识,改变妇女视生儿育女为义务的观念。联合国的上述报告指出赋予妇女生育自主权改变了妇女的生殖行为。生育权发展的世界经验表明,一旦妇女生育权利意识觉醒,能够自主控制生育行为,往往不愿为生育多孩所累,生育率、多孩率都会下降;早育的现象会减少。

妇女受教育程度提高,在养育孩子方面的能力加强,还有助于提高新生人口质量。新加坡规定大专以上毕业的母亲允许有3个或3个以上的孩子;文化程度低和收入少的妇女鼓励一胎后实行绝育手术,如再生一胎则要增收分娩费,就是为提高人口素质考虑。

在我国,直接借鉴效率优先的新加坡立法模式,因为有违反公平的嫌疑,是难以为人们接受的;但是新加坡重视妇女教育的思路是可以学习的。

2、加强新型婚育文化建设,消除传统生育文化对计划生育政策执行的不利影响。

生育行为的转变归根结底取决于生育观念的转变,而生育观念受到婚育文化的深刻影响。我国存有两种婚嫁习俗:男娶女嫁的嫁娶式和男入女家的招赘式。据学者研究,嫁娶式有强烈的男孩偏好,招赘式的生育偏好均衡,甚至更喜欢女孩。而招赘婚嫁模式作为一种婚嫁风俗在一个地方形成以后,就会为那里所有的人接受,不论其婚居形式是招赘还是嫁娶。婚嫁风俗对生育数量也有明显的影响。与三江临界的桂林龙胜地区都有较普遍的招赘婚。而三江县因为极少有招赘婚,招赘者在社会上易受歧视。但是嫁娶婚都是女方入嫁男方,导致独女户或两女户在女儿出嫁后,年老时生活得不到照顾。如果在三江县加强这方面的工作,大力宣传,有意识地采取措施鼓励、引导一些青年采用招赘婚,对于移风易俗,带动计划生育都是有积极意义的。首先,这样可以解决无儿户的实际困难,通过招赘,使其在年老时能够享受女儿女婿的生活照顾,解决养老问题。其次,通过招赘的示范效应,会使人们直接的感受到生儿生女一个样,从而逐渐改变重男轻女的生育偏好,使生育性别比趋向平衡。

 

参考文献:

1.三江县统计局编:《三江县妇女儿童情况统计表》(20012005)。

2.三江县人民政府:《为三江的明天奠基??三江侗族自治县“普九”工作自查报告》(20064月)。

3.三江县人口计划生育局局长:《明确目标、扎实工作,确保我县人口和计划生育各项目标顺利实现??在县2006年人口和计划生育工作会议上的讲话》。

4.洋溪乡计划生育服务所:《洋溪乡2006年上半年人口与计划生育工作情况汇报》(20067月)。

5.国家统计局:《2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报》,下载于国家统计局网站。

6.教育部:《2005年全国教育事业发展统计公报》,下载于教育部网站。

7国务院新闻办公室:《中国的少数民族政策及其实践》(19999月),下载于新华网。

8联合国经济及社会理事会:《2002年世界人口监测简要报告:生殖权利和生殖健康,特别是人体免疫机能丧失病毒/后天免疫机能丧失综合症(爱滋病毒/艾滋病)》,下载于联合国网站。

9.张天路:《破天荒头一遭??22项少数民族人口指标赶超汉族》,载《民族团结》,1998年第1期。

10.王红曼:《我国少数民族人口政策初探》,载《南京人口管理干部学院学报》,1999年第3期。

11.慈勤英:《生育限制政策的经济学反思》,载《湖北大学学报》,1997年第5期。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

少数民族地区生育问题调查问卷

姓名          ;性别        ;年龄      

民族       ;住址                        

婚姻状况(□已婚  □未婚   □离异)

文化程度(□小学  □初中  □高中  □大学  其他   

1          您有      子女 (请在您认可的选项前打“√”)

A  1    B  2   C  3  D  没有   E  3个以上

2          您第一个子女出生时,孩子母亲的年龄是            

A  18周岁以下;        B  1820周岁之间;

C  2125周岁之间;    D  25周岁以上。

3          您的父母拥有             子女。

A  1    B  2   C  3  D  3个以上

4          您的母亲生育第一个子女时的年龄是            

A  18周岁以下;      B  18-到20周岁之间;

C  2025周岁之间;  D  25周岁以上。

5          如果没有政策限制,您希望拥有       子女。

A  1    B  2   C  3  D  3个以上   E 不要子女  

6          您少生孩子的最主要原因是             

A  政策限制    B  生多了负担不起、就业不易   C  少生子女生活好   D其它

7          您认为少生孩子最大的不利是             

A  孩子一旦夭折后家庭无后    B  老年养老没保障   C  子女以后没有或很少可依靠的亲人   D其它     

8          您更喜欢男孩还是女孩             

A  男孩    B  女孩   C  都一样

9          您周围的孕妇生育分娩时多数是选择            

A  在家    B  在医院

10     您认为当地孕妇分娩的风险            

A  很大    B  较大   C不大

11     您认为未婚生育            

A  可以接受    B  不能接受   C可以理解别人这样做,但自己不会

12     您认为是否生育应当是       决定。

A  妻子    B  丈夫   C  妻子和丈夫  D  家中长辈   E  其它     

13     您或您配偶采取的计划生育措施是            

A 做结扎手术  B 带避孕环   C使用避孕药具(避孕药、安全套) D没有   E其它

14     您觉得获得上述避孕服务方便吗?            

A 方便   B 不太方便   C很不方便

15     您认为兄弟姐妹的人数对自己受教育程度的影响            

A  很大   B  有,但不大   C没有

16     您认为自己的子女数目对他们受教育的影响            

A  很大    B  有,但不大   C没有

17     对于子女接受义务教育阶段的费用,您觉得家庭            

A 能够全部负担   B能够负担部分子女的全部费用   C能够负担一个子女的部分费用  D完全不能负担

18   如果子女接受高中和大学教育,相关的费用,您觉得家庭        

A 能够全部负担   B能够负担一个子女的全部费用   C能够负担一个子女的部分费用  D完全不能负担

19     您的子女成年后是            

A在家务农   B在家待业   C外出工作或读书 

20     您认为子女在家就业            

A可以,地多够种   B可以,搞一些副业   C不好,地不够种,也没有合适的副业 

D 不好,在外工作机会更多   E不好,但是没有机会在外面工作   F其它     

21     您认为自己的子女在您老了时可能            

A 能够为您提供全部养老费用   B能够负担主要部分费用   C能够负担一部分费用  D基本没能力负担

22     您认为汉族夫妻只生一个子女的规定            

A  很合理    B  不合理   C有点苛刻,应允许多个  D其它

23     您认为只生一胎的汉族家庭,他们日子过得           

A  比你好    B  比你差   C和你差不多

24     您认为在汉族和您所属民族通婚的情形下           

A  少数民族妇女嫁给汉族男子的比较多    B  汉族女子嫁给少数民族男子的多   C取来的汉族媳妇和嫁出去的民族姑娘大体相当  D不通婚

25     您认为政策对计划生育家庭的奖励           

A  很吸引人  B  一般,不太有吸引力  C  太少,基本没有吸引力  D没有奖励措施

26     您认为最吸引人的生育奖励措施是           

A  直接发现金    B  建立优惠子女的教育招生和就业政策   C  建立农民的养老保险  D其它  E没有什么奖励措施会吸引人少生孩子

27     您最希望政府对生育提供的帮助是            

A  经济帮助    B医疗服务   C放宽政策  D 其它         



[]慈勤英:《生育限制政策的经济学反思》,载《湖北大学学报》1997年、第5期。

 

[]张天路:《破天荒头一遭??22项少数民族人口指标赶超汉族》,载《民族团结》,1998年第1期。

[]王红曼:《我国少数民族人口政策初探》,载《南京人口管理干部学院学报》1999年,第3期。

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